如何評價政府主導為突出特征的經濟增長方式。我的看法是，政府主導型的經濟增長方式盡管在中國經濟起飛中扮演過重要角色，但它不利于經濟發展方式轉變，也不是“中國模式”的主要特點?！笆濉笔俏覈D變經濟發展方式的關鍵5年。從經濟運行的現實矛盾看，要實現經濟發展方式轉變的突破，需要下決心放棄政府主導型經濟增長方式。

一、政府主導型經濟增長方式與GDP主義的膨脹

政府主導型經濟增長方式有其特定的歷史背景與貢獻。在經濟起飛階段，客觀上需要大量投資。中國改革開放之初，通過政府主導型的經濟增長方式，把社會資源有效集中在投資建設上，并保持著較高的投資率。本世紀以來年投資率大都保持在40%以上。應當說，在市場經濟形成和經濟起飛過程中，政府主導型經濟增長方式有其客觀需求和歷史貢獻。

問題在于，在市場經濟體制初步形成后，政府主導型經濟增長方式的弊端開始凸顯，其風險逐步積累。第一，政府主導型經濟增長使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴張上，導致投資增長過快，不斷加劇投資消費失衡。這些年，盡管社會消費品零售消費總額保持兩位數的增長，2010年高達18.4%，但消費率卻在持續下降，2009年消費率跌破48%，居民消費率跌到35.1%。第二，政府主導型經濟增長方式消耗大量資源，加大資源環境壓力。例如，一些省區市的“十二五”規劃，都是以投資的高速擴張和能源的過高需求作為增長的兩大支撐條件。有專家估算，全國各省區市要求的2015年能源消費總量加在一起將超過50億噸標準煤，比2010年的32.5億噸增加50%左右。

長期實行政府主導型經濟增長方式帶來GDP主義的膨脹。政府主導型經濟增長方式在做大GDP上具有其獨特優勢，但同時也形成了GDP主義的膨脹。從地方層面看，政府主導型經濟增長方式的突出特征是：以追求GDP增長速度為首要目標、以擴大投資規模為重要任務、以土地批租和上重化工業項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段。今天看來，這種增長方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續性。

二、政府主導型經濟增長方式與當前的改革困境

政府主導型經濟增長方式扭曲了政府與市場的關系。政府主導型增長方式，重視政府的主導作用，忽視市場，使政府與市場關系這一問題尚未得到很好地解決，使政府干預市場微觀運行在某些地方成為常態，市場資源配置的基礎性作用受到較大削弱。例如，土地要素仍然由各級政府完全控制，不僅其供給總量、供給結構由政府決定，而且其價格在很大程度由政府主導，由此形成了明顯的地方土地財政依賴。政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，制約了市場的活力和效率，扭曲了平等競爭的市場秩序。

政府主導型經濟增長方式偏離了政府的主要職能。在市場經濟體制下，政府的基本職能是創造良好的發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義。從現實情況看，由于堅持政府主導型經濟增長方式，地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項目上，把經濟增長與全面發展劃等號，這使公共服務在多方面欠賬，由此不能不導致經濟社會發展的失衡。

政府主導型經濟增長方式削弱改革力度。有地方提出“抓項目就是抓機遇抓發展”，使“重增長、輕改革”的傾向逐步突出。從當前的情況看，盡管改革在某些方面有所進展，但改革仍面臨著多方面的困境。我把它歸結為五句話：一是某些改革實際上處于可有可無的狀態；二是某些既定的改革久拖不決或決而不做；三是某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形；四是改革的社會共識缺失；五是改革的動力嚴重不足。

三、政府主導型經濟增長方式與投資消費的失衡

政府主導型經濟增長方式加劇投資消費失衡的突出矛盾。中國的消費率逐年走低，已成為經濟失衡的突出矛盾。能不能在未來5年扭轉消費率下降的趨勢，使消費率從當前的48%提高到55%左右、居民消費率從35%提高到45%左右，既是轉變經濟發展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩定，又決定著長期的可持續發展。實現這一目標，關鍵在于變革政府主導型經濟增長方式下形成的體制機制。例如：財政體制，尤其是地方層面的財政體制，還有比較濃的投資型財政的色彩；現行的稅制，吸引投資的政策多、鼓勵消費的政策少；在金融資源的分配上，雖然用于支持居民消費性貸款比重從2007年的10.14%提高到2011年的14%，但大量信貸資源仍然投入到投資領域。為此，改變投資消費失衡的格局，不能不改變政府主導型的經濟增長方式。

政府主導型經濟增長方式加大了經濟結構的扭曲程度。形成消費主導，重在提高現代服務業的比重。從實踐看，地方政府通常把主要精力放在資本密集型的項目投資上，導致經濟結構扭曲。近幾年城鎮固定資產投資中采礦、制造等重化工業的比重持續上升，到2009年達到41.47%；而第三產業投資比重沒有明顯提高，使第三產業增加值占比很長時間徘徊在40%左右。如果不盡快改變政府主導型經濟增長方式，改變經濟結構將難有實質性進展。

政府主導型經濟增長方式具有明顯的國富優先發展導向的特征。例如：GDP增長長期快于居民收入增長；國家財政收入增長成倍快于GDP增長；國有資本擴張成倍快于GDP增長。這種國富優先的增長偏好投資，是投資-消費失衡的重要因素。其結果必然是：第一，國家生產力增長優先并快于民眾消費能力的增長，導致社會總需求不足，使經濟發展缺乏內生動力。第二，國家和地方的財政收入增長明顯高于城鎮居民的收入增長，因此增大了政府與社會的矛盾。實現由投資主導向消費主導的轉變，關鍵在于從國富優先的發展導向轉向民富優先的發展導向。

四、政府主導型經濟增長與中央地方關系

地方政府主導型增長方式源于以經濟總量為導向的中央地方關系。從現實看，現行的財稅體制強化政府的投資沖動，以GDP增長為主要標準的干部考核機制助推官員對GDP總量的過度追求。以轉變經濟發展方式為主線改革中央地方關系，關鍵在于盡快改變以經濟總量為導向的中央地方關系。這是因為：地方政府主導型經濟增長方式源于以經濟總量為導向的中央地方關系。在現行中央地方財稅關系下，地方GDP總量越大，地方財政增加越快。再加上中央對地方官員的考核，地方經濟增長是硬指標。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長作為主要目標。就是說，不改變以經濟總量為導向的中央地方關系，政府主導型經濟增長方式的改變是缺乏前提條件的。

現行的中央地方關系加大了經濟風險。嚴重的問題在于，在現行中央地方關系下，地方政府通過地方投融資平臺，進一步加大投資比重，由此進一步加大投資-消費關系的嚴重失衡。據統計，到2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元。地方政府大量舉債搞投資建設，不僅難以改變投資主導的格局，還將為中長期經濟增長埋下隱患。

五、確立以公共服務為中心的政府轉型目標

在市場經濟體制初步建立后，政府是以公共服務為中心還是以經濟建設為中心？這是改變政府主導型增長方式的一個大前提。應當十分明確提出，在市場經濟條件下，以經濟建設為中心的主體是企業和社會。這同市場經濟開始形成過程中，政府不可能不在一定程度上扮演經濟建設主體的情況是大不相同的。今天，企業已成為市場的主體，市場體制已初步形成。在這個背景下，要使企業和社會以經濟建設為中心，就需要政府全心全意做好公共服務，一心一意地解決好民生問題，創造和改善以經濟建設為中心的制度環境、經濟環境和社會環境。就是說，今天，不確立以公共服務為中心的政府發展理念，難以走上公平與可持續的科學發展之路。

堅持市場主導基礎上強化政府作用。在經濟生活領域，是“堅持市場主導基礎上強化政府作用”還是實行“政府主導基礎上發揮市場作用”？這一問題尚未得到很好地解決，使政府干預市場微觀運行在某些地方成為常態。例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，這使市場配置資源的基礎性作用受到一定削弱。有人對“小政府、大市場、大社會”提出質疑。問題的關鍵在于：首先，現行的政府規模及其權力是大還是?。棵鎸痈卟幌碌男姓_支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結論嗎？其次，“小政府”是相對于“大市場”、“大社會”而言。政府再大，也不可能大于市場和社會。所謂“小政府”不單是指政府的規模，主要的是政府職能規范，“小”而有效，“小”而很強。若變成“大政府”、“小市場”、“小社會”那又會是一個什么樣的結局呢？

以公益性為重要目標優化國有資源配置。應當清醒地看到，經過30多年的改革發展，我國已開始進入到以人的自身發展為重點的發展型新階段，公共產品短缺取代私人產品短缺成為突出的社會矛盾。在這個特定背景下，國有資源應更多地向公共領域配置。從現實情況看，國有資源長期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營經濟發展的空間，使壟斷行業改革難上加難。為此，要以公益性為導向、以改善民生為目標調整和優化國有資源配置。

按照公共服務職責分工確定中央地方關系。這是因為：第一，在市場經濟條件下，政府職能的有效性主要不在于直接搞投資建設，而在于通過良好的公共服務創造經濟社會發展環境。建立中央地方公共服務分工體制，大大強化政府的公共服務職能，更有利于經濟發展方式轉變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務職責分工的明確化、法定化，將為改變現行GDP政績觀創造重要條件。第三，中央地方公共服務職責分工理順了，才能明確中央地方事權，各級政府財力配置才有依據，才能夠推動中央地方財稅關系的改革，并為改變地方政府主導型經濟增長方式提供重要條件。

（作者為中國(海南)改革發展研究院執行院長。）