剛才陶然教授談到我國征地制度改革，盛洪教授談到國企的土地使用費，張曙光教授談到保障性住房建設，所有這些都涉及到我國土地制度問題。事實上，我國現行的土地制度已經成為制約我國經濟社會發展的瓶頸和各種矛盾的焦點，必須盡快深化改革。

我國現行的土地制度首先是由憲法規定的：城市的土地為國家所有，農村的土地歸集體所有。憲法同時又規定了一條：國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地。這兩條規定是互相矛盾的，因為前者實際上把我國960萬平方公里的全部土地一分為二，不是國有就是集體所有，沒有任何中間地帶，城市要在空間擴展，必須占用農村集體的土地。對于城市新增的非公益性用地，如果通過將農村集體土地征收為國有土地，則違反上述第二條規定；如果任由土地使用者與農村集體土地所有者自由交易來獲得，則違反上述第一條規定，因為這意味著城市土地不再是單一的國有制了。我國憲法中的這個二律背反，是土地管理法和物權法等一系列下位法中存在矛盾的根源。

改革開放以來，各級政府都是把“城市的土地歸國家所有”作了動態理解，也就是說，不僅現行憲法公布時的城市土地歸國家所有，而且只要列入城市發展規劃圈內的農村集體土地也都要征收為國家所有。在作了這種動態理解后，上述憲法中的第二條規定就成了廢話。事實上，30多年來，我國政府征收農民的土地，所依據的并不是公益性原則，而是城市規劃原則，以至于全部被征收的農民集體土地中，90%不是出于公共利益的需要。

由此造成一系列嚴重的后果：一方面地方政府過多依賴土地財政，往往以公共利益為名，低價征收農民的土地，高價轉讓，從而使城市房地產價格不斷高升，多數的居民買不起房；另外，城市的空間不斷擴大，30年來城市的建設面積大概擴大了2-3倍，但是人口并沒有相應的增加。國務院公布城鎮化率2010年達到47.5%，其中包含1.5億左右進城務工半年以上的農民工，還包括1.5億左右住在小城鎮的農民。所以，去掉這些“水分”，我國真正的城市化水平也不過35%。這說明我國30年的經濟高速發展，并沒有使“三農”問題得到根本解決，城鄉二元結構沒有消除，“三農”問題至今仍然是我國政府經濟工作的重中之重。

其次，農村由于征地和城市因為拆遷引起的群體性事件頻繁發生，社會矛盾不斷激化。而各級政府官員，上至國土資源部部長和人大常委會副委員長，下至縣市土地局科員，10個貪官有8個和土地有牽連。

再次，現行的土地制度從根本上制約著我國經濟發展方式的轉變。我們可以到處看到大馬路、大廣場，容積率很低的廠房和住宅，以及占用大量耕地的高速公路、高速鐵路以及機場和港口等。而且在這種土地制度下，不僅地方政府沒有保護耕地的積極性，農民也沒有保護耕地的積極性——只要給農民的補償多于耕種這些土地得的收入，他就樂得把土地轉包出去。許多地方的農民之所以鬧事，僅僅是因為補償費過低或補償不到位。長此以往，不管18億畝耕地的紅線該不該劃，這個目標本身都是很難實現的。

應該盡快推進土地的改革，體制改革研究會應該提出從根本上改革我國土地制度的設想和建議，首先要修改憲法。應該實行土地多元所有制。我們可以不搞私有化，但可以搞土地多元所有制。其實美國的土地也不是完全私有，其中30%歸聯邦政府所有，20%歸州以下地方政府擁有，另外50%左右才歸私人所有。我們可以強調以公有制為主體或者為主導，公益性用地，城市里的可以實行國有，農村的可以實行集體所有。當然，公益性需要也同樣可以使用非公有土地，正如同非公益性需要同樣可以使用國有土地，如城市大量私營企業不都是在使用國有土地嗎？

不過，我國憲法的修改至少要等到中共十八大之后，在此之前該如何推進土地制度的改革呢？我想可以對憲法中有關城市土地國有的規定做靜態理解，就是在憲法公布之日起，原有的城市土地劃歸國有，而工業化城市化進程中新增的土地需求，如果是公益性的，可以通過政府征地行為來滿足，如果是非公益性的，就應該通過市場行為來滿足。也就是說，新增的城市土地，可以是國有的，也可以是非國有的。從這個意義上說，城市的土地實行多元所有并不違反現行的憲法，從而消除了我國征地制度中多年存在的“二律背反”。

對憲法的上述解讀，加之物權法對市場行為主體的產權所給予的同等保護，實際上已經為城市土地產權的多元化提供了法律依據，而中共十七屆三中全會強調要逐步縮小政府征地的范圍，鼓勵農村集體建設用地進入市場，做到集體建設用地和國有建設用地同地同權同價，這就在現行的憲法和物權法的框架下，為農村集體建設用地進入市場從而實現城市土地產權多元化提供了政策空間。

由此，所謂小產權房問題也就迎刃而解了。小產權房問題的實質是對集體土地所有制的歧視。小產權房之所以產生，一個重要原因就是農民不愿意再眼睜睜地看著自己的土地紅利被政府和開發商拿走，被城市人所獨占，他們要自主開發，分享工業化城市化所帶來的土地增值。一旦小產權房合法化，不僅農民的土地權益會得到保障，城市過高的房價也會得到有效的遏制。當前農村集體建設用地高達17萬平方公里，城市國有建筑用地只有5萬平方公里。如果我們允許農村集體建設用地進入市場，允許農民自主開發利用集體建設用地，農村通過舊村改造，至少可以節省出2/3的土地用于工業化和城市化，這樣一來，政府壟斷土地的局面就被打破了，不僅房價會降下來，土地腐敗行為也會得到相應的遏制。

    最后強調一點，集體土地所有制也不是我們改革的最終目標，因為誰代表集體是含糊不清的。即使是村民委員會，也只能在有限的程度上代表村民利益，而更多地是代表上級政府甚至是開發商的利益。因此，土地制度改革的最終目的還是應該還權于民，做到農地農有，建設用地產權實行多元所有，包括宅基地私有。