2011年3月27日中國體改研究會在北京召開當前形勢與改革座談會，會議以“發展轉型中的政府與市場”為主題，重點分析了轉變發展方式中的體制性障礙，提出了深化改革的思路和一些具體的改革措施。來自科研單位、高等院校的專家學者30多人參加了會議?，F將會議主要觀點綜述如下：

一、關于政府與市場的關系

加快轉變經濟發展方式，是“十二五”的主線。當前，人們爭議的焦點在于，在這一轉變過程中，政府和市場各自應處于什么樣的角色？

1.政府過多干預經濟，阻礙發展方式轉變。

一些專家認為，當前，政府尤其是地方政府過多干預經濟，是對經濟增長方式轉變最重要的制約?！笆濉逼陂g要加快轉變經濟發展方式，由各級政府主導的經濟發展模式就必須調整，要充分發揮市場配置資源的作用，培育并鼓勵企業成為投資和經營的真正主體。

以往人們認為，政府主導配置資源能夠做到效率優先兼顧公平。對此有專家認為，由于中國是一個關系社會，缺乏必要的法治環境。如果政府過多的介入資源配置，誰離資源配置權越近，得到的資源就會越多，這就會產生通過權力致富的權貴階層。因此，政府配置資源要做到效率優先兼顧公平的前提條件是，必須要有相應的憲政機制來保證政府權力能夠依法行使。

還有專家指出，在2008年金融危機以后，各級政府為了保增長加大了政府投資力度，政府主導下的投資一般都投到了國有企業，占70%以上就業的民營企業很少受益，由此造成不同所有制企業之間的不公平競爭，以及收入差距的擴大。

2.要明確界定政府與市場各自的邊界。

有專家認為，我們在經濟發展方式轉型，從中等收入向高收入發展的過程中，有許多新的問題需要研究，當前有兩種傾向值得注意，一是在經濟社會發展過程中，有些是政府該做的事政府沒有做到，或者是做得不夠，比如在社會保障、公共服務等方面。二是在有的方面過分強調政府主導作用，政府干預過多，市場配置資源的基礎作用發揮的不夠?，F在，政府對市場的行政干預已經在廣泛的領域成為一種主導性的力量。無論是在經濟領域，還是在社會領域，總的趨勢是只要出現了問題，就加大政府的行政控制，制定一個要達到的指標，而且列入一把手責任制，然后往下貫徹。這樣做顯然是與建立完善的市場經濟體制的目標相悖的。政府的確負有保證經濟活動正常運轉的責任，尤其是對通貨膨脹和房地產市場過熱等現象負有監督和調整的義務。但是這不等于說政府只有通過行政手段直接進行干預這一種選擇。例如，在房價問題上，政府可以通過征收交易稅、房地產稅以及提高利率的方式來增加房地產投機的成本，從而防止房價過快上漲。事實上，過多依靠行政手段直接進行干預常常是一種成本最高的選擇，而這些成本最終還是由老百姓支付。

有專家提出，只要政府做不好的事，都應該留給市場去做，權力和資本應該分開，政府手里不能掌握過多的經濟資源。主要原因是資本和權力結合會形成制度性的貪污腐敗，政府參與太多的經濟活動，帶來的道德風險遠比由市場去做更為嚴重。

還有專家提出，必須明確，政府的基本職能是提供公共產品，提供良好的制度環境，保證宏觀經濟的穩定，為企業營造好的市場環境，保護公平競爭。政府不該壟斷市場和與民爭利。

3.要防止權力介入市場牟取利益。

有專家提出，我們假定市場更有效率，應該是指競爭的市場，而不是壟斷的市場。在競爭性領域，搞政府壟斷或者國有企業壟斷，既妨礙公平也妨礙效率。對于一些開發稀缺資源的領域或者具有天然壟斷性質的領域，我們也不能簡單地說市場化或私有化就可以解決問題。這些部門，如果由于其先天條件，不可能實行完全競爭，不可能靠市場競爭提高效率和合理分配收入，那么就需要有一套制度來解決這些問題。要有合理的規則，要在陽光下運作?，F在的問題是由于制度缺失，導致資本和權力勾結，通過權力尋租，掠奪社會資本，掠奪公共財富。還有一些不需要壟斷、可以實行市場競爭的部門，卻形成了行政性壟斷，用政府權力制造不公平的競爭條件，限制競爭。

二、關于國有企業、土地和房地產方面政府與市場的關系

1.國有企業應當從營利領域退出。

與會專家普遍認為，國有企業的存在應當有較為明確的邊界，其適合于市場機制不能得到充分發揮的公共品和準公共品的提供。尤其當政府成為唯一買家或者生產過程需要嚴格控制的產品，應當由國有企業提供，其他產品則由民營經濟提供。國有企業是不同于政府和一般企業的公共機構。國有企業不應以營利為目標，應以實現社會公益為目標。

對于有人認為，當前國有企業發展的非常好，正在做大做強，而且國有企業的崛起是中國模式的一個特征，有專家認為，國有企業的真實績效并非如此。國有企業存在名義績效與真實績效之間的反差。在不公平競爭情況下，國有企業將本應作為土地和資源等要素收入部分轉化為利潤，既夸大了企業的績效，又損害了全國人民作為要素共同所有者的合法權益。如果對賬面利潤中應繳納的資源租與地租、低估的融資成本、政府補貼和行政性壟斷利潤扣除，以及對企業成本的還原，國有企業的真實績效要遠遠低于市場的平均水平，這些年平均凈資產收益率甚至是負的。國有企業不僅具有相對的低效性，而且更為關鍵的是，國有資本在營利性領域的繼續存在，已對我國經濟發展的動力——競爭的充分性與公平性以及社會正義構成嚴重的威脅和損害。

因此應當進一步深化國有企業的改革。從近期來看，國有企業的改革應當圍繞打破國有企業的行政壟斷，取消國有企業無償或低價占有和耗費國有資源的特權，規范國有企業的行為等重要方面而設計。國有企業的終極改革目標是將國有企業變為非營利性公法企業，建立國有資產的治理架構。最關鍵是國有企業要從所有營利領域退出，設立國有企業應該是特定的事情，介于公共物品和私人物品之間，應該在市場做不好，私企做不好，以政府的形式做也不太恰當的地方設立國有企業，而且國有企業的設立要經過立法機關的同意，不能由行政部門隨意設立。

2.改革土地制度，緩解社會矛盾。

有專家認為，地方政府追求ＧＤＰ高增長和土地財政，也是無奈之舉。這始于1994年的分稅制，中央政府通過分稅制改革拿走了財政的很大一塊，尤其是增值稅的3/4，但財政責任卻沒有變化，因此地方政府面臨很大的財政壓力。地方政府一般通過兩種方式解決財政窘迫問題，一是以各種優惠條件招商引資，擴大稅基；二是賣地取得收入。這就帶來各地區間惡性競爭，環境污染嚴重和一系列的土地問題。這種發展方式顯然是不可持續的。因此要改革財稅體制和土地制度。

有專家認為，現在開始土地制度改革阻力較小，一是因為現在房價太高，不改革土地制度，不放開集體建設用地入市，房價就不可能真正降下來。二是土地問題已經帶來大量的群體事件，已經嚴重威脅到社會穩定。只有加速改革，才能夠在壓縮房地產泡沫的同時，促進經濟增長，也才能夠緩解現有的土地制度尤其是征地制度帶來的大量社會矛盾。

有專家建議，土地制度改革要從征地、拆遷體制入手，除了公益性用地以外，工業、商業、住宅用地，都應該由土地所有者農民和農民集體與用地者直接進行價格談判，這是全世界通行的規則，也是我國未來土地制度改革必須建立的準則。只有這樣，工業用地才不會像現在這樣被地方政府以零地價、負地價出讓，只要工業用地出讓的價格反映了土地稀缺性和農民財產權益，目前各地繼續大建開發區這樣一種不可持續的模式就會在相當程度上被遏制。要給農民自己開發住宅用地的權利。在強化規劃效力的基礎上，只要符合規劃，農民可以自己開發，也可以和開發商合作開發，甚至可以讓農民直接出讓土地給開發商開發。政府只要制定規劃，然后對這種開發和交易征稅就可以了。

還有專家提出，應當明確，城市建設和工業化占用土地，如果是公益性的可以征收，非公益性的就不能征收，逐步縮小政府征地的范圍，鼓勵農村集體建設用地進入市場，要做到集體建設用地和國有建設用地同權同價。

3.只靠行政手段，解決不了住房問題。

對于當前政府出臺的一系列調控房地產價格的措施，有專家認為，現在以強硬的行政手段打壓房價，短期內房價可能下降，但是這種行政手段不可能長期維持下去，即使能夠維持下去，也不可能從根本上解決廣大群眾的住房問題。政府應該把主要精力放在建廉租房上，以解決低收入群體的住房問題。

但是，也有專家認為，在房價已經高到大部分中低收入者買不起房的情況下，城市人口的大部分都只能排隊等候保障房，這樣的供求結構不發生根本改變，僅僅靠政府增加保障房的供給來解決住房問題是不現實的。

對此，有專家提出，保障性廉租住房也可以由市場提供。目前市場事實上提供了大量廉租房：一是城中村，二是“小產權”房。但是市場提供的廉租房都得不到政府的承認，不具合法性。政府要改造城中村，要拆掉“小產權”房。這就形成一種矛盾的現象：一方面政府要增加保障性住房的供給，另一方面卻又限制市場供給廉租房。盡管政府承諾今年要建1000萬套保障房，結果可能是中央請客，地方買單。而由于地方財政的原因，地方政府原來是從房地產上獲得收入，現在要讓他拿出錢來建保障房，這是南轅北轍的事，很難落實。而由市場提供廉租房，政府負責規劃，是解決低收入群體住房問題的一條重要途徑。

有專家指出，不允許農民建小產權房實際上是對集體所有制的歧視，小產權房之所以產生就是農民不想讓自己的土地紅利被政府和開發商拿走。農民自己開發，房價就降下來了。

三、關于公共服務與社會管理方面政府與市場的關系

1.要防止行政權力與市場相結合，形成最壞的制度組合。

有專家認為，醫改中最困難的是公立醫院的改革。公立醫院改革的思路是去行政化。但是目前從公立醫院與政府的關系上看，公立醫院并不是真正的獨立法人，也沒有建立起完善的法人治理結構。而且從數量上看，公立醫院在整個醫療機構中占主導地位。當前的主要問題是，在缺乏市場競爭主體和政府與公立醫院的關系沒有厘清的情況下，公立醫療機構卻實際上走向了市場，因此帶來看病難、看病貴和服務質量差等一系列問題。這種行政權力與市場相結合的醫療體制，是一種最壞的體制組合。下一步公立醫院的改革，涉及政府和醫院的關系，要做到“政事分開、管辦分開”。政事分開，就是公立醫院作為事業單位和行政單位分開，衛生行政部門成為全行業的監管者。管辦分開就是醫療機構和行政部門脫離上下級行政關系，徹底打破公立醫院所處的行政等級體制，賦予公立醫院真正的獨立法人地位，建立起完善的法人治理結構。同時，要強化政府的監管職能，防止出現將行政管理與監管混為一談，而造成監管失靈的問題。

2.應該讓真正的教育家辦學。

與會者普遍認為，目前，我國高等教育的發展主要表現在數量上的擴張，但人才培養質量下滑等問題越來越突出。高等教育不僅滿足不了社會的需要，培養不出世界一流的大師，更嚴重的是，高等教育已經開始拖累中國社會經濟的發展。因此，高教要改革，不改革就沒有希望。

有專家提出，大學應該去行政化，也就是讓高校系統從國家的行政系統中脫離出來。在我國，由于大學行政化，大學校長首先是行政官員，而不一定是教育家，高校的高級管理人員與行政體系接軌。這種制度淘汰了真正的領導人才和管理人才。但是，也有專家指出，教育去行政化不只是教育系統內部的問題，而是整個國家行政管理的問題。教育去行政化改革要與整個體制改革相協調，才能取得成效。

還有專家提出，要賦予高校自主辦學的權力。自主辦學能不能辦好，還要看自主辦學的權力掌握在誰的手中。如果高校管理者還是通過行政任命的，不懂得教學規律，有了自主權也辦不好學校。高校自主辦學的權力應該掌握在懂得教育內在規律的人手中，也就是溫家寶總理多次講的教育家辦學，只有實現了這個目標，教育質量才有可能提高。我們現在缺的是真正的教育家。

也有專家認為，現在公辦教育最大的一個問題是效率低下，浪費了大量錢財，因此政府要轉變管理學校的方式，變直接管理為間接管理。政府的職責是制定政策，安排資金，推廣經驗，監督檢查。同時，要大力發展民辦教育，

3.社會管理改革的重要內容是社會組織多元化。

有專家認為，改革開放30多年，我國在經濟建設上基本上有了一個穩定的思路，就是社會主義市場經濟。相比較而言，我們的社會管理還比較滯后。當前社會矛盾頻發，群體性事件增多。但是，我們的基層管理基本上是以“堵”為主，這往往會激化矛盾。雖然事件最終能控制住，但是成本很高，危機還是潛伏著。

有專家分析，當前，在處理社會問題上有兩種不同的思路：一種是培育“公民社會”的思路。這種思路認為，一個社會是由三個支柱構成的，一是政府，二是市場，三是公民社會。三者相互平衡的社會才是合理的。另一種思路認為，政府要處在主導的位置上，不要使公民社會自發性太強，公民社會發展了，社會容易失控。按照這種觀點，社會管理者責任重大，要通過嚴格管理、嚴格控制，實現社會秩序。這兩種不同思路涉及到對未來社會建設、社會管理的不同構想。

有專家指出，政府是社會管理非常重要的主體之一，但是老百姓也不僅僅是被管理者，如果社會建設僅僅依靠政府，老百姓只是被動的被管理者，這個社會永遠不可能被管理好，因為這樣的社會是一個缺乏活力的社會。

因此，社會管理改革的目標是適應社會主義市場經濟發展的要求，培育多元市場主體，并建立社會組織之間的自協調與自律機制。同時，我們也要認識到，社會自組織的發育需要時間，需要有意識的培育，這也有賴于全體公民素質的提高。對于社會組織的發育及其社會活力的發揮我們要為之創造條件，而不要對之過度恐懼。

四、加強改革的“頂層設計”至關重要

中國經過30多年的改革開放，在經濟上取得了巨大的成就，同時也積累了許多問題。解決當前的問題的關鍵在于全面推進改革，消除經濟發展方式轉變的體制性障礙。但是近幾年來我國的改革出現放緩甚至停滯的現象。

有專家分析，當前，改革停滯的主要原因是缺乏改革的動力。我國的經濟總量不斷增大，不改革，修修補補，日子也能過得去，即使爆發全球金融危機，中國也是“風景這邊獨好”，經濟高速增長，已經成為世界第二大經濟體。在經濟形勢好的情況下，改革的壓力似乎不大。同時，改革就要觸動既得利益，必然會遭到利益集團的抵制，而希望深化改革的人則往往沒有權力和能力推動改革。因此，在權力層面缺乏深化改革的動力，是深化改革最大的難點。

也有專家認為，一些部門打著改革的旗號擴張權力，既得利益膨脹，已經不是個別現象，改革存在碎片化的現象。這種改革變形、改革碎片化現象，損害了改革的權威，使某些改革喊了多年，難以推動，或者流于形式。在這個特定背景下，加強改革的“頂層設計”至關重要。