面臨經濟下行的風險

　　迫切需要政府在宏觀政策

　　改革舉措等方面出新招

　　據央視新聞報道，中共中央政治局常委、國務院總理李強7月6日下午主持召開經濟形勢專家座談會，聽取專家學者對當前經濟形勢和做好經濟工作的意見建議。

　　座談會上，劉尚希、羅志恒、田軒、黃先海、袁海霞、秦海林、陸銘、趙偉等專家學者先后發言。大家就解決好經濟運行中的問題提出了意見建議。

　　2023年二季度以來，經濟復蘇態勢不及預期。在中國財政科學研究院院長劉尚?？磥?，從近期看，居民與企業信心有所上升，但不穩固，“捂住錢袋子的傾向仍很明顯。”

　　他認為，“當前財政貨幣政策的信號是清晰的。但財政貨幣政策傳導受阻，亟待體制政策創新。”其中的關鍵是要創新宏觀調控模式，劉尚希在接受《中國新聞周刊》專訪時指出，目前面臨經濟下行的風險較大，迫切需要政府在宏觀政策、改革舉措等方面出新招。

　　“多重因素相互疊加，

　　導致經濟復蘇會非常艱難”

　　中國新聞周刊：對于上半年經濟情況，目前普遍認為復蘇進程不及預期的。你如何看待上半年經濟形勢?

　　劉尚希：復蘇低于預期，這是目前大家的一個共識。原來以為疫情防控形勢轉變之后，經濟會迅速反彈，但現在看沒有迅速反彈，因為從一些經濟指標看，今年二季度也就是從4月開始，出現了經濟下行的跡象，這意味著風險可能在擴散、擴大，這個判斷沒有太多分歧。

　　經濟出現下行的原因，背后有多重因素在疊加。首先，是疫情的“疤痕效應”，疫情持續時間比較長，對企業資產負債表的損傷比較大，連帶影響個體工商戶、小微企業的經營，實質上最終造成了居民、企業資產負債表的損傷。這是疫情在經濟方面的“后遺癥”，是不可忽略的因素。

　　其次，是房地產市場下滑帶來的影響。房地產業的關聯效應比較大，“房住不炒”是對的，但房地產業怎么轉型還在探索中，轉型過程沒有完成，房地產進入了深度調整狀態。產生的關聯性影響就不僅僅體現在房地產業本身，對上下游都產生了連帶影響，還對金融部門和居民部門等都產生了連鎖反應。例如，居民出現提前還貸，感覺到房價在下降，房屋資產可能在貶值，個別區域出現“資不抵債”后一些人選擇“斷供”，這導致居民的資產負債表也在收縮。另外，在“三道紅線”政策后，針對房地產業的金融政策也做了調整，支持“保交樓”，但不少房地產開發企業自身狀況還是每況愈下，它們的資產負債表是深度受損的。

　　第三個是外部環境，全球的需求也不足，因為全球經濟都在衰退，都處于下行的態勢。毫無疑問這對中國經濟也是一個下拉的因素，例如對出口的影響，訂單在減少。這些外部因素疊加國內經濟復蘇壓力，進一步導致經濟下行。

　　第四，是如何正確處理政府與市場的關系，涉及到監管不確定性問題。這不僅關系到一些大的數字平臺企業，還涉及到各個方面。前幾年在監管方面的一些做法，是在出其不意的情況下出臺的，和市場的有效溝通是不足的。突然出臺，都造成了一定的波瀾，其影響現在依然存在。加強監管是必要的，但如何在法治的軌道上提升監管政策的確定性程度，也是當前面臨的重大課題。這是改善預期、穩定預期很重要的方面。

　　還有一個因素是國企與民企的關系。例如，從房地產業來看，盡管都受到影響，但民營房地產企業受到影響是非常大的，國企受到的影響相對要小。為什么出現這種分化?說明民企的信心更加不足。在數字經濟領域，民營企業實際上是處于領跑位置，現在出現了后勁不足的問題。中央反復強調“兩個不動搖”，支持民營經濟發展壯大，但是在現實中，公平競爭原則在國企和民企中還沒有真正落實。因為民企盤子很大，民間投資出現負增長，主要靠政府或國企投資，肯定是頂不上來的。從趨勢上看，如果民營經濟進一步收縮，國民經濟可能會加快下行。

　　以上這些因素，如果單個出現影響不會太大，但這些因素同時出現且互相疊加，會相互作用、相互強化，導致預期難以改善，信心不足。盡管兩年前中央經濟工作會議提出經濟面臨“三重壓力”，到現在看還沒有真正緩解。因此，經濟復蘇非常艱難，就像車輪陷在泥地里，走出來會非常吃力。

　　中國新聞周刊：你此前提到，目前捂住錢袋子的傾向仍很明顯，存在經濟再次收縮的風險。這種風險的程度怎么判斷?

　　劉尚希：目前的情況，我覺得是處于一個十字路口。為什么說是十字路口?因為上面提到的那些因素不是周期性的，如果是周期性因素，我們挺一挺，經濟自身就會好轉。面對這種情況就需要強化風險意識，迫切需要政府在宏觀政策、改革舉措等方面出新招。

　　目前的情況并不是復蘇滯后問題，而是存在一些深層次矛盾。另外，一些體制機制、結構性的問題原來就存在，疫情三年也沒有時間去管，問題還在不斷積累，其內在的影響就反映到經濟走勢上來了。現在很有必要對一些結構性問題、體制機制問題加快改革，這樣才有可能從泥潭里拔出來。

　　“地方財政緊運行可能

　　與積極財政政策加力提效的要求相悖”

　　中國新聞周刊：你最近提到，“當前財政貨幣政策的信號是清晰的。但財政貨幣政策傳導受阻，亟待體制政策創新。”如何理解?

　　劉尚希：信號是清晰的，主要是指政策方向上，例如要實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，這是清晰的。至于力度和效果，是另一個問題。

　　力度是否足夠，首先要看效果。如果不看效果只看力度，可能適得其反。首先要評估財政貨幣政策效果怎么樣。從這些年來看，財政貨幣政策效果在邊際遞減，已經越來越弱了。根本的原因在于，財政貨幣政策的傳導要依賴一個良好的體制基礎，如果這個體制基礎有缺陷就傳導不下去，或者說，體制不健全，傳導效果會大打折扣。

　　目前的體制基礎不夠健全。例如金融領域，貨幣政策的體制基礎取決于金融體制，需要建立起現代銀行制度。這個體制沒有完全建立起來，以市場化為導向的金融結構性改革有成效，但成效不明顯。財政體制的改革也有進展，但中央與地方財政關系的改革不及預期。因此目前地方財政困難的局面，與經濟變化、央地財政關系的調整是聯系在一起的。

　　在現行體制下，地方財政緊運行可能與積極財政政策加力提效的要求相悖，即使擴大全國財政赤字，擴大地方債券規模，政策信號傳導也會受到梗阻。此外，貨幣傳導也遇到了同樣問題。一邊大量增加貨幣供應，貨幣存量增長達到兩位數，遠遠快于經濟增長速度，另一邊，存款比貸款增長更快，在宏觀上貸款似乎出現了“空轉”現象。

　　中國新聞周刊：為解決貨幣傳導不足，央行創設了另一通道：資金直達機制，即結構性貨幣政策。目前結構性貨幣政策效果如何?

　　劉尚希：結構性貨幣政策，是依靠定向釋放流動性，本質上應該是財政干的事，需要財政政策來支持才能發揮作用。目前貨幣總量政策，效果已經越來越弱，對企業和居民“放水都很難放出去”。企業虧損在增加，不少企業不愿意貸款，居民也是如此。降息起到了一定作用，但對民營企業來說，資金成本仍然是偏高的。

　　僅僅靠降息解決不了根本問題，關鍵是如何增強對未來情景的信心，調動和激發企業的貸款意愿。如果信心不足企業不想貸款，利率降到零，他們也不會選擇貸款，這就是常說的“流動性陷阱”。降息是一個刺激需求的措施，但事實上現在已經有點晚了，應該早降息。“在想吃飯的時候加強營養，作用才會比較明顯。”

　　在多種因素疊加導致經濟下行的情況下，貨幣政策的傳導作用毫無疑問會越來越弱，甚至會落入“流動性陷阱”。在經濟下行的時期，貨幣政策的作用是有限的，要作為財政政策實施的配套條件來定位，而非并行。比如中央政府發行國債，貨幣政策應該大力配合，在二級市場甚至一級市場購買國債。公開市場操作可以更多運用國債這個手段，提高央行資產負債表中國債的比重，不能像過去一樣，教條式地強調所謂“央行獨立性”。應當建立一體化的財政貨幣政策協同新框架，從國家治理的高度發揮好兩大政策的合力。

　　“讓宏觀調控的決策、執行完全回歸中央”

　　中國新聞周刊：當前的宏觀調控模式，存在哪些深層次問題?應該如何創新?

　　劉尚希：中央與地方的關系，屬于國家治理問題，直接反映在宏觀調控上。2008年之前，宏觀調控主要是依靠中央，而現在主要依靠地方，出現了“中央調控地方化”現象。

　　1998年出現了亞洲金融危機，當時也采取了一系列宏觀調控措施，采取了中央發行長期建設國債，然后資金轉貸給地方的方式，限制地方通過各種投融資平臺借債和擴張，不允許地方發債和搞財政赤字。而2008年之后，在“四萬億”的方案中，除了中央籌集1.18萬億之外，其他都交給地方。地方主要依靠投融資平臺進行融資，地方財政從而積極擴張，形成了大量債務，一直延續至今。加上房地產市場不景氣，地方土地出讓收入大幅減少。

　　這是在2008年之后出現的一個轉折性變化，這種調控模式，其效果已經越來越差了，難以持續。地方上的投資目前主要依靠中央給的專項債指標，沒有其他渠道。且在地方財政比較困難的情況下，沒能力再去擴張。一些地方不但不擴張，反而還在收縮。因此，經濟復蘇要實施積極的財政政策，但如果還依賴地方財政來擴張，地方事實上已經沒這個能力了。在“中央調控地方化”的機制下，積極財政政策要再加力，也很難有實際效果。

　　另外，當前中央對地方債務擴張實行嚴格控制，不可能加杠桿。在這種局面下，一方面，基于地方債務風險的考慮，要求地方降杠桿，另一方面，積極財政政策希望地方加杠桿，這就左右為難了。因此，實施積極財政政策，應該根據形勢變化，調整央地政府的杠桿結構，這樣宏觀調控中左右為難的問題就會迎刃而解。

　　當前其實有辦法，調整央地政府杠桿結構是有空間的，因為目前國債在GDP中的占比并不高?，F在我國地方債規模超出了中央債規模，這種靠地方宏觀調控的模式效果在下降，而風險在上升，應當歸位，讓宏觀調控的決策、執行完全回歸中央。

　　中國新聞周刊：當前地方財政的問題，除了地方債規模太大，利息負擔越來越重，還有哪些突出問題會影響經濟復蘇效果?

　　劉尚希：首先就是不要再擴大地方債，再增發作用也不大了。而且地方也找不到那么多符合條件的項目，目前項目投資在地方上也是層層下移，省里發債籌措資金，再撥付給市、縣，讓他們去尋找匹配的項目。市、縣這個空間單元較小，已經很難找出這么多投資項目來。因為目前區域經濟的分化很明顯，在縣一級層面，很多地方人口已經是凈流出而減少，能找出多少合意的項目呢?

　　此外，從大的趨勢來看，需要進一步提高人口城鎮化水平，要防止“逆城市化”，從空間上要圍繞城市群、都市群，圍繞中心城市來布局投資項目，不能簡單地把資金層層分配下去，讓市、縣甚至鄉鎮來報項目?，F在把專項債資金落實到項目上，主要機制就是讓地方層層上報。這是有問題的，不應該簡單地讓市縣報項目，他們上報只能是作為參考，應該由省級統籌安排，根據經濟區域一體化的要求、根據當前人口流動趨勢和產業要素集聚的態勢，去布局投資項目，才可能產生真正的效益。這樣即使沒有短期經濟效益，也能有社會效益。而現在不少投資項目，連社會效益都看不到，因為人口已經從當地流出了。項目投資出現了與人口流動和分布趨勢相悖的問題，導致投資效果越來越差。

　　另外，原來的專項債設計思路需要進行調整優化。從宏觀上，地方專項債不應該再加碼，剩下的指標轉化為國債，優化央地杠桿結構，由中央來統一實施。社會基礎設施建設項目應瞄準經濟社會的主體空間形態，布局的空間單元應從縣鄉上移到市域以上，人口凈流出、且發展潛力小的地方，應當減少項目布局。

　　要給民營企業吃長效“定心丸”，恢復信心

　　中國新聞周刊：目前很多建議開出的藥方，是要從房地產著手。認為應該盡快調整房地產政策進行救市。你怎么看?

　　劉尚希：目前房地產市場需要多管齊下。房地產行業需要轉型，而不是簡單回到過去的老路，那樣會出更加嚴重的問題。目前一二線城市的低收入人群買不起房，但如何保障他們的居住權?需要大力發展公租房、長租房等租賃市場。

　　發展房地產不應都去賣房，應該鼓勵房地產企業建設租賃住房，享受政府補貼或者由政府來購買。針對低收入人群不同的收入水平，設計合理的租金體系和退出機制，在商業模式上實現可持續運轉。我們去一些地方考察，有些租金收得太低，公租房成了福利房，需要財政大量補貼，供給就會越來越收縮。

　　一方面要大力發展公租房、長租房等租賃市場，保障低收入群體的居住需求。另一方面取消限制性措施，高端的商品房完全交給市場去調節，對剛需買房群體進行分類分層考慮，從地價、土地供應等方面統籌安排，不能簡單一刀切。既發揮政府的作用，也發揮市場的作用，兩者作用結合起來，“房住不炒”才能實現。通過簡單地放開、刺激大家去買房，又走回了老路，這條路顯然行不通。

　　中國新聞周刊：市場普遍期待能出臺一攬子政策拉動投資、刺激需求，你認為當前政策發力提效的重點是什么?

　　劉尚希：從當前來看，不確定性的監管政策首先需要調整，要釋放出明確的負面清單信號，要給民營企業吃長效的“定心丸”，老的“定心丸”可能不夠了。在產權保護、公平競爭審查等方面，要有一些真招，不能泛泛而談，這對穩定預期、增強信心是非常重要的。

　　其次，公共政策重點應圍繞農民工市民化來做文章，圍繞城市群、都市圈來布局投資項目。市場能干的交給市場去干，政府不要擠出市場投資，要帶動社會投資，要去干市場不愿意干和干不了的項目。與農業轉移人口市民化相關的投資空間相當大，既能擴大當前投資、擴大內需，也能促進市民化進程，帶動鄉村振興。

　　第三，要發揮大的龍頭企業比如數字平臺企業在解決就業、帶動中小企業發展的積極作用。中小企業發展是不能脫離這些大的龍頭企業的，在制造業中很多中小企業是為大企業進行配套。龍頭首先要活起來，龍身和龍尾才能擺動。這些大企業有信心了、開始擴張了，自然就會帶動很多中小微企業的擴張。要把大中小企業當成一個有機整體來看，不能單純為了穩就業而去扶持中小企業。產業鏈安全，也需要依靠這些龍頭企業來當“鏈主”，缺乏這些鏈主，產業鏈安全也得不到保障。

　　除了救急政策，還應該有一些治本的政策。治本政策，就是要進行結構性改革，突破城鄉二元結構，推進以人為核心的城鎮化。現在有研究表明，城市人口增長和消費需求擴大呈正向關系。城市人口規模不斷擴大，內需才能不斷成長。有相關研究表明，農民成為農民工，消費可以擴大30%，農民工成為市民，消費又可以在此基礎上再次擴大30%。城市人口的增速和消費需求的擴大、升級呈正相關關系。

　　城鄉二元結構帶來的不僅僅是經濟的二元，更是社會的二元結構。應該想辦法加快農民市民化的進程，需要提供相應的公共服務。比如，在農民進城的住房保障上下功夫，這樣也能帶動房地產業的轉型。所以應該大量擴大基于人口流動的公共服務投資和公共服務基礎設施建設，從這些方面發力。這就需要從空間形態上去考慮問題，從都市圈、城市群等方面做文章?；竟卜站然瑧蚱旗o態的地域基準“跟人走”，尤其是大城市要帶頭，對農民工的住房、醫療、子女教育等方面進行改革，讓他們享受同城同待遇。城市既需要低碳綠化，更需要包容性，這非常有利于增強社會活力和經濟動能。