政府改革作為十八大后改革的突破口，我認為既有現實需求，又有全局作用。
一、為什么要把政府改革作為突破口？
回顧改革歷程，并著眼于未來5-10年的改革需求，我認為政府改革是改革突破口的重要選擇。
1.從這些年改革的實踐看，政府改革是關鍵、是重點。
（1）改變計劃經濟體制、建立市場經濟體制的核心問題是解決政府與市場關系，改變政府對經濟的管理方式。
（2）改革攻堅的“門檻”是政府改革。2003年，圍繞解決經濟社會突出矛盾，開始提出政府轉型與改革。2004年明確提出推進政府轉型與改革。2006年國家“十一五”規劃，明確把政府改革作為改革攻堅的關鍵和重點，下決心要啃這塊“硬骨頭”。當然，由于多方面的原因，這塊“硬骨頭”并沒有啃下來。
國際金融危機爆發后，有人在看到自由市場經濟出現某些嚴重問題的同時，對我國市場化改革有一些質疑。正是在這個背景下提出“中國模式”，并認為“中國模式”的突出特點是“政府主導﹢國有經濟”。也正是在這個背景下，提出對政府和市場如何發揮作用需要重新定位。2011年，全國“兩會”討論《政府工作報告》時，我就提出《政府工作報告》中“市場作用多一些還是政府作用多一些，必須相機抉擇”的提法值得商榷，建議作出修改。后來了解到，一些代表、委員也有這個建議。很可惜，這個建議沒有被采納。
回顧這些年的改革實踐，解決經濟生活領域面臨的矛盾和問題，大都圍繞政府與市場關系展開。在這方面，我們有成功的、也有不成功的經驗。
2.從現實來看，發展方式轉變的核心是政府轉型。
（1）怎么看“增長主義政府傾向”？我在2011年一個研討會上提出“增長主義政府傾向”的問題。這個問題，這些年在地方層面十分明顯?？傮w來看，增長主義政府傾向逐漸強化?，F在經濟轉型出現的很多問題，正是與增長主義政府傾向直接相聯系，比如北京霧霾。并且，前幾年應對國際金融危機的某些政府干預手段，有了常態化的傾向。形成增長主義政府傾向有很多因素，包括財稅體制、政績考核、干部考核等。從實踐看，這個傾向不改，從投資驅動型轉向消費驅動型、創新驅動型將十分困難?？陀^講，經濟發展方式轉變未來能否取得突破，取決于政府轉型與改革。
（2）怎么推進社會管理創新？說到底，政府管理社會的方式不改變，就難以有社會管理創新。這些年，有一些社區做的還是很好的。社會管理創新的核心問題是改變政府管理社會的方式，如果這個方式沒有大的改變，社會管理創新就不可能有所作為、有所突破。如果政府權力約束問題不解決，走向法治社會也很困難。
3.從下一步改革的需求來看，政府改革影響牽動改革全局。
（1）政府職能轉變問題突出。在“增長主義政府傾向”的背景下，盡管審批事項削減1/3，但實質性的審批問題仍然難以改變，審批背后隱藏的各種矛盾與問題越來越深刻、越來越復雜，利用審批牟取私利的問題仍有一定的普遍性。這實際上是強化了政府主導型的經濟增長方式。2008年國際金融危機以后，我們在看到市場不是萬能的同時，掩蓋了增長主義政府傾向。正是在這個背景下，有人提出政府主導型經濟增長方式是具有特色的“中國發展模式”。
（2）權力結構不合理的問題逐步突出。提了這么多年的政府職能轉變，為什么難以突破？核心的問題是權力結構的配置不合理。例如，有的國家綜合部委擔負的職能特別多：有宏觀層面的，也有微觀層面的；有中長期的，也有短期的；有決策層面的，也有執行、監督層面的。這種職能以及權力配置，讓它著力管宏觀、著力推改革是很困難的。就是說，這種權力結構配置難以實現政府職能的轉變。
（3）中央與地方的矛盾問題突出。這些年主要以地方債的形式表現出來，中央和地方的經濟矛盾隱含了許多風險性因素。綜合多方面的情況看，以經濟總量導向的中央地方關系難以為繼，非改不可，非盡快改不可。
（4）政府自身利益問題突出。這種自身利益包括部門利益、行業利益和地方利益。就是說，政府自身利益傾向具有一定的普遍性，并且在一些方面還有強化的趨勢。政府自身利益傾向，使得協調利益關系越來越困難，因為政府自身利益傾向的背后隱藏了某些官員的利益問題。政府自身不改革，相關的改革很難推進。應當說，全社會對政府改革有著極大的期盼。 
二、如何推動政府改革？
政府改革重在調整優化權力結構，為職能轉變提供組織保障。我把行政權力結構調整概括為六個字：“放權、分權、限權”。
1.放權。這一次國務院機構改革和職能轉變方案中，放權問題上的原則規定是好的。我理解，總的精神是以放權為重點破題政府職能轉變。
（1）向市場放權。需要從4個方面提出向市場放權：第一，進一步減少經濟領域的審批權；第二，推動壟斷行業的經營權向社會資本放開；第三，減少資源要素價格的行政控制權；第四，減少通過產業政策干預企業的行政權力。
（2）向社會放權。打破實行多年的“掛靠”制度。這是一個重要突破。并且，各類官辦型社會組織逐步去行政化。同時，社區作為基層社會生活中的重要平臺，估計未來幾年會有一個重要的突破。
（3）向地方放權。除了將一些項目投資審批權下放給地方，調動地方積極性，還特別強調中央的宏觀管理職能。未來的改革方向是，盡可能將中觀的管理放到省一級，中央政府著力做好中長期的戰略職能以及宏觀經濟管理。
2.分權。分權的問題在十七屆二中全會第一次提出來，即“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。從這兩年大部門制改革的情況來看，在“分權”這個重大問題上尚未破題。建議深入研究這個問題，提出大部門制改革的總體方案。
十七屆二中全會和十八大強調決策權、執行權、監督權的“三權分設”及其制度化，問題在于實踐中難以破題?！叭龣喾衷O”，這是一篇大文章，需要在條件成熟時把它解決得好一些。比如，這一次機構調整把人口的戰略決策職能收到國家發改委，人口機構仍然是以執行為主。未來政府機構改革需要破題大部門制改革，以強化決策主體，把一些監督、執行的職能分離出來，并且相對獨立。
在分權問題上，應明確決策主體、執行主體、監督主體，這篇文章的題目提出來了，文章還沒有做出來，實踐中還沒有突破。應該說，下一步大有文章可做。怎么能夠在體制上實現決策權、執行權、監督權的三權分設，從而找到調整優化權力結構的新路子，需要頂層設計。
3.限權。限權有三件事非常重要：
（1）政府的公開性。一個公開透明的政府，從政務公開、預算公開到司法公開、官員財產公開等問題都需要研究，何時做、做哪件事、怎么做等都需要有行動路線和時間表。
（2）監督體系。2005年在我院與越方合作舉辦的中越經濟改革比較論壇上，越南政府官員向幾位中方學者了解中國經濟改革的經驗，談到審計機構到底放到政府好，還是放到人大好，我們建議最好放到人大。第二年去越南開會，越南已經把審計署放到國會。下一步的改革，如何建立嚴格的監管體系，仍是一篇大文章。
（3）社會的監督。從現實情況看，對政府行使權力的監督，既需要獨立的監督體系，也需要廣泛的社會監督。目前的情況是，題目提出來了，缺少具體的舉措。
三、把政府改革作為突破口能否帶動全面改革？
我今年在全國政協全體會議上發言的主題，就是“以政府改革帶動全面改革的突破”。從現實看，政府改革能夠牽動改革全局。
1.能帶動市場化改革。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，建立健全切實反映資源稀缺程度和環境要素成本的、市場化的資源型產品價格形成機制，很大程度上取決于改變政府主導型的經濟增長方式。
2.能帶動國企改革。如果以政府的改革為重點，解決公共服務和公共產品的問題，國企改革需要有方向性的轉變。這個方向性的轉變就是要以公益性為重點推進國企的轉型與改革。
3.能帶動財稅體制改革。政府改革與財稅體制緊密相聯，是一個問題的兩個方面。要解決政府的問題，財稅體制改革是關鍵。說到底，收入分配改革，核心是財稅問題；理順中央地方關系，核心也是財稅問題。
4.能帶動社會改革。社會管理創新實質是政府管理社會方式的創新。面對社會利益主體與利益訴求多元化的趨勢，尤其是進入微博時代，以“行政管控”為主的社會管理方式不僅難以實現社會穩定和諧，還容易導致更多的社會矛盾。這就需要政府主動向社會放權，以更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用。
5.能務實推進某些方面的政治體制改革。深化政府機構改革，要按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的目標要求，把重點放在調整優化權力結構上，這本身就是政治體制改革的一部分，同時也有可能帶動政治體制的相關改革。
四、把政府改革作為突破口是否具備條件？
從多方面看，應當說某些條件是有的。當然，還需要形成新的重要條件。
1.上下已有共識。一是現實問題突出；二是發展方式轉變的需求增加。十八大報告明確提出處理好政府與市場的關系是核心。這一次國務院機構改革方案已經提出解決政府與市場關系的初步行動方案。
2.有改革的基礎。國家“十一五”規劃就提出，政府改革是關鍵、重點。以這一次國務院機構改革和職能轉變為起點，可以繼續往前推。
3.領導的決心判斷。這是一個重大的問題。十八大后，高層一再強調改革的決心和魄力，強調改革的行動?，F在確實到了下決心、有行動的關鍵時刻了。
4.強化改革的統籌協調極為重要。“改革與危機賽跑”不是危言聳聽。面對改革形勢的深刻復雜變化，改革更需要加強頂層設計、統籌規劃和綜合協調。我在今年全國政協十二屆一次會議第二次全體會議的大會發言中提出，成立這樣一個協調機構的現實性、重要性、迫切性不亞于上個世紀80年代。