前不久，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，新一輪財稅體制改革即將拉開帷幕。作為1994年稅制改革和分稅制改革的參與者之一，許善達如何評估這一推動中國經濟連續多年增長的財稅體制，財稅體制又該怎樣調整才能適應中國經濟發展的新常態?近日，中國經濟時報記者就此專訪聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達。
中國經濟時報：時隔二十年，中共中央決定實施新一輪財稅體制改革，你認為有著怎樣的背景，期望達到什么樣的目標?
許善達：現行的財稅體制從1994年開始到現在，已經整整20年了，這20年成績很大，但是隨著政治經濟形勢的不斷變化，1994年確立的稅制和分稅制有不少地方已經不適應當前形勢了，產生了新的問題和矛盾，而且有的矛盾還比較尖銳，這些問題不是調整某些財稅政策就可以解決的，甚至不是局部財稅改
可以解決的，所以要適時推進深化全面財稅改革。
中國經濟時報：新矛盾主要表現在哪些地方?
許善達：稅制方面，營業稅是最大的矛盾。
1994年分稅制改革時有三個遺留問題，一個是實行生產型增值稅，這個稅制不允許企業因設備廠房投資進行進項抵扣，從2003年國務院出臺東北老工業基地振興戰略開始直到2009年解決了機器設備進項抵扣的問題，增值稅從生產型部分地向消費型轉型。第二個是內外資企業所得稅沒有合并，作為市場經濟，怎能有兩個所得稅制度?這個問題由全國人大立法到2008年也解決了。
還有一個遺留的問題是服務業的營業稅。1994年都知道營業稅重復征稅，稅負重而且出口不退稅，本身是一個不好的稅，可當時的歷史條件下不得不保留，因為要平衡當時中央和地方關系，地方要有一個主體稅種。
稅務局的專業司局最初的設計方案，制造業和服務業都是增值稅，沒有營業稅，但最后一算，地方就沒有主體稅種了。當時流轉稅(包括增值稅、消費稅、營業稅、關稅等)占70%多，企業所得稅和個人所得稅加一起約占15%左右，剩下的稅大概有8%。增值稅中央和地方分成比例是75%、25%，關稅、消費稅全部歸中央，地方還有什么稅啊?
為了給地方一個主體稅種，最后商量來商量去，就在服務業保留了一個不好的營業稅。這么多年下來，服務業發展很慢，和這個稅有很大關系。而且由于營業稅的存在，增值稅的抵扣項目范圍太小，使增值稅實際稅負水平遠高于名義稅負水平，制造業發展也有重大稅制障礙。所以遲早要營改增。這可以說是此次財稅改革的第一個目標。
中國經濟時報：改革勢必會調整目前的利益格
這會涉及到中央和地方如何分稅的問題。
許善達：在1994年實施分稅制以前，地方拿70%多的稅收收入，中央只有20%多。當年財稅改革時中央確立分稅制的原則是保證地方的既得利益保持不變，就是說原來稅收收入基數里地方占70%多保持不變，但增量部分中央要多拿。最后確定增值稅增量中央拿75%，地方拿25%。就這樣慢慢地調，增量部分越來越大，1992年基數2600多億元，1993年基數3600多億元，現在是十幾萬億元。地方既得的存量部分所占份額已經很小了，所以現在中央地方的收入、支出關系跟當時比，有了很大變化。(下轉3版)
現在中央、地方稅收收入差不多各占一半，但支出中央僅占15%，地方占85%，原來是中央依賴地方，現在正好反過來了——地方依賴中央。這是分稅制改革的目標，現在的依賴度大概是40%，即地方要花1塊錢，其中有4毛錢要等中央給，在這種情況下，省委書記、省長履職是很困難的?，F在的矛盾就是地方對中央依賴度過高。此次財稅改革的第二個目標就是降低地方財政對中央的依賴度，我認為降低到20%左右比較合適。
中國經濟時報：中央政治局確定的財稅改革的指導原則是什么?
許善達：已經確定了兩個指導原則，一是穩定宏觀稅負，二是保持中央和地方各50%的收入格局大體不變。在各種建議方案中凡違背這兩項原則的均不能采用。
中國經濟時報：新一輪財稅改革鎖定了增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、房地產稅和個人所得稅等6個稅種，你覺得哪些稅種的改革至關重要?
許善達：最核心的是“營改增”。如果“營改增”不完成，這輪稅制改革就不能說是成功的。而其他幾個稅種，也會相應地有所改革。
“營改增”2012年上海開始試點，之后試點地區、行業不斷擴大，到今年6月1號電信行業營改增，這段時間叫做第一階段營改增。營改增就意味著減稅。這階段營改增目前減稅規模大約2000多億元，2012年減得少一點，2013年減稅1400多億元，今年上半年減了850多億元。有人推算，全部營改增減稅規模在8000億元至1萬億元。在現有的分稅制格局下，減稅總量中地方減了大概2/3到3/4，中央減了大概是1/4到1/3，中央和地方各自承擔減稅帶來的政府收入的減少。
由于地方減得多，中央減得少，而且增值稅要規范化，規范化的內涵之一就是所有增值稅，包括營改增的增值稅，都要實行統一的中央地方分成制度，所以地方收入還要上交中央一部分。如果繼續推進營改增，中央、地方各占一半的收入格局就必然守不住了，那就必須給地方補償。否則，就違背“保持中央地方收入格局大體不變”這項指導原則。現在社會各界的意見有一點是一致的，就是營改增的同時，必須給地方稅體系一個主體稅種。
中國經濟時報：你主張將消費稅劃歸地方?
許善達：補償的辦法好幾種，多數人接受這個方案：把消費稅的征收改到零售環節，加上車購稅一共有一萬多億元，正好與地方減稅和上劃中央的規模相當。
消費稅加車購稅作為地方稅是非常好的一個選擇。消費稅本來就應該在零售環節征收，之所以在生產環節征收，是因為當時設計方案時考慮到稅務部門征收能力有限，到零售環節收稅可能收不上來，而生產環節納稅人少，容易控制，所以就改到生產環節征收。
將消費稅改到零售環節征收，并作為地方稅種，我覺得對經濟發展有好處。消費稅品目的生產企業的財務成本會降低，產品出廠價就會降低，對這些生產企業是個利好消息。
另外，對地方政府也有好處，現在地方政府愿意投資建廠是因為生產得越多，收稅就越多。如果消費稅轉到零售環節，就變成不管在何處生產，在哪個地方賣出去的哪個地方才收消費稅。這對于市場、政府的行為是良性導向，讓政府減弱投資沖動，轉而讓老百姓多掙錢、多消費。所以消費稅轉到銷售環節并改成地方稅，不僅是解決中央地方稅收平衡的問題，對經濟發展、引導地方政府行為都有很多積極作用。
中國經濟時報：對于將來給予地方政府一定的稅政管理權，這也是一個很好的契機。
許善達：對，未來可能在一定條件下要下放稅收立法權。地方發債權這次預算法修訂也正式下放了。美國各個州的消費稅稅率是不一樣的，有的人開車去稅率低的州買東西。這有一個導向作用，政府稅率定得低，別人就愿意去那兒買東西，改變地方政府行為導向。
另外，現在消費稅是價內稅，如果改成價外稅，對培育公民的納稅意識影響是很大的。到美國買任何東西，上面都標注要交多少零售稅。而中國零售環節還沒有實行價外稅，以后至少把消費稅作為價外稅，買了什么東西交了多少消費稅，和車購稅、契稅一樣一目了然。
中國經濟時報：也有人主張房地產稅當地方主體稅種，你怎么看?
許善達：我認為很難，中國能搞個上萬億的房地產稅嗎?實際上，原來一些主張開征房地產稅的人，立場都開始后退了。有專家建議效仿國外，普遍征收房地產稅。我認為有點“食洋不化”。中國國情跟國外差距很大，其中最大的區別是，國外房子和土地都是私有的。中國房子作為財產是私人所有的，土地作為財產是國家所有的，一個稅有兩個財產主體，怎么征一個財產稅?
許多研究還表明，各個國家隨著人均GDP的升高，各種稅的比例會發生變化，其中財產稅在人均幾千美元的時候占的比例很小，所以在中國人均GDP只有6000多美元的時候，征收上萬億的財產稅是不可能的。財產稅說起來容易收起來難，想把財產稅當地方稅主體稅種在相當長的時間內不現實。
中國經濟時報：所以你的建議是對房產由地方政府在交易環節征收消費稅，而不是保有環節。
許善達：現在為什么契稅收入增長快?規模超過3000億元了，就是因為契稅是換房產證的前提。如果近期要實現對房產征稅，在交易環節征消費稅是最容易控制所謂投機的。
財政部樓繼偉部長已經公開發表意見要在減少交易環節稅收的條件下增加保有環節稅收，這個意見明顯地與上海、重慶試點方案不一樣?而且今年兩會以后政府已經不再提擴大房產稅試點范圍了。但有些專家特別推崇重慶、上海的試點，認為這是中國稅制改革的關鍵，甚至有建議說實行零地價，土地不要錢都轉到房產稅上來，把4萬億的土地使用權轉讓收入改為征一個4萬億的房產稅，我覺得這些建議太脫離中國實際了。
中國經濟時報：你曾經提到過稅源和稅收背離的問題，這也是上一輪財稅體制改革未解決的一個難題。
許善達：對，這個矛盾比較突出，但解決起來比較難。企業所得稅立法在征求各省人大意見時，一些省市人大就提出這個問題，所以全國人大在2007年通過《企業所得稅法》時做了一個決議，要求國務院解決集團總部交稅在分支機構所在地分配的問題，后來國務院發了一個決定，規定企業所得稅匯總交稅后要按照一定規則分到原來的分支機構去。這是我國稅制建設史上一大進步。但是這項建議覆蓋的范圍很小，只局限于企業所得稅這一個稅種，并且不包括一大批央企。現在這個事情呼聲越來越高，尤其是中西部地區希望繼續深化這項改革。這首先要覆蓋全部企業所得稅，然后再覆蓋流轉稅等其他稅種。
中國經濟時報：你覺得這次改革會涉及這個問題嗎?
許善達：這個問題會逐步推進，雖然全國人大根據這個原則做了企業所得稅的一個決議，但仍有一些專家認為地區性的稅收與稅源不一致沒關系，可以通過中央轉移支付來解決。這種看法和市場經濟原則是不一致的。按照市場經濟原則，首先橫向得把稅收按照稅源分開，之后是每個地方跟中央的分配關系，第三步才是中央怎么轉移支付，解決公共服務均等化問題。
