（本文為深圳創新發展研究院理事長張思平在2017年5月12日深圳創新發展研究院第三次深港合作圓桌會議上的總結發言。）

中國經濟體制改革研究會副會長、深圳創新發展研究院理事長 張思平

    深港合作圓桌會議是一個由社會智庫組織的平臺，社會智庫的價值就在于超前、戰略思維，因此，我們在研究和討論問題時觀點可以超脫一點、長遠一點，從制度、體制、機制的角度研究得更深刻一些。一方面，我們要通過深港合作來帶動整個粵港澳大灣區的建設；另一方面，我們要站在粵港澳大灣區的角度來考慮深港合作。我想從這個角度談談粵港澳大灣區規劃發展的幾個問題。

    一、按行政的傳統的思維做規劃沒有什么實際意義

    大灣區的規劃是個什么性質的規劃呢？到現在為止，并沒有一個明確的說法。如果按照政府有關部門做規劃的傳統來說，粵港澳大灣區城市群發展規劃可能是一個城市空間布局規劃，比如將“9+2”個城市畫一個大餅，用行政的或主觀的意志，確定規劃范圍內的主要城市的地位和作用，比如指定誰是龍頭，誰是龍尾，誰是龍身等等；也可能是一個城市間產業合作和發展的規劃，比如用行政指令指定這個區域內，哪個城市發展金融產業，哪個城市發展高科技產業，哪個城市發展工貿產業等等；也可能是一個區域交通設施建設的規劃，比如再修幾條鐵路、發展幾個機場，形成什么樣的交通網絡等等。

    如果未來粵港澳大灣區的城市群規劃是一個按照傳統的計劃和行政的思維制定的城市空間布局規劃、產業發展規劃或交通基礎設施規劃，實際上沒有多大的意義。據我所知，幾十年來，國家有關部門和廣東省曾經做過很多類似的規劃，包括“珠三角發展規劃”“泛珠三角發展規劃”等等，但是實踐證明，這些規劃實質上并沒有起到太大的作用，通常是紙上畫畫，墻上掛掛，會議上講講，媒體上宣傳宣傳，過一段時間很少人提及了。

    為什么會出現這種情況呢？從歷史上看，廣東珠三角的崛起，靠的是小平同志改革開放大政策大環境，靠的是珠三角尤其深圳在改革開放方面奪得先機，形成強大的市場競爭的活力和優勢，是城市之間、企業之間的競爭帶來了高速發展。沒有城市、企業和市場的活力，僅靠國家和廣東省的規劃，是不可能有珠三角的繁榮發展?；浉郯拇鬄硡^“9+2”城市群中各個城市形成的發展規模和歷程、主導產業的形成，甚至主要基礎設施建設，從根本上講都不是完全按照廣東省有關部門的規劃發展起來的，而是靠城市競爭、企業競爭、市場競爭的活力來推動。說實話，如果完全按國家和廣東省的規劃去發展，就不可能有現在珠三角的發展繁榮。比如，如果按照廣東省制定的城市規劃去發展，就沒有今天近二千萬人口的深圳市；近幾十年來，珠三角各城市如果真的按照省制定的產業發展規劃去發展，現在省內可能充斥著大量的過剩鋼鐵、石化工業和汽車產業，就不會有華為、騰訊這些優秀的高科技企業；如果按照省制定的交通規劃去發展，就不會有四千多萬人次的深圳國際機場的發展，也不會有世界第三大集裝箱港口深圳港。

    對于國家有關部門批準粵港澳大灣區的規劃我們也不能過于迷信。改革開放幾十年來，國家有關部門出臺過無數個地區發展規劃、產業發展規劃、基礎設施建設規劃，單單近幾年國家批準的，由國家有關部門主導制定的國家級新區規劃就有19個之多，但實際上很多規劃并沒有起到多大的作用。這些年內，國內有哪些發達的城市、有國際競爭力的企業和產業是按照國家有關部門的規劃發展起來的呢？

    因此，我認為粵港澳大灣區城市群發展規劃應該從戰略全局和長遠發展出發。從指導思想上看，應以市場為主導，鼓勵競爭，激發活力，按照社會主義市場經濟發展規律，按照城市區域發展規律，認真總結幾十年珠三角高速發展的寶貴經驗，而不能僅僅靠行政的、政府的、甚至是計劃經濟的傳統搞規劃；從內容上看，不能僅僅是個城市區域空間發展規劃、產業合作規劃、城市群內部基礎設施發展規劃，而應該是個涵蓋經濟、社會、生態、文化、城市基礎設施等方面的全方位的綜合發展戰略規劃，能夠進一步激發城市、企業和市場的活力，爭創科技創新、產業集聚、營商環境、生態環境、社會文明等方面新優勢，使粵港澳大灣區成為世界一流的金融中心、貿易中心、航運中心和科技創新中心，跨進世界知名大灣區和城市群之列。

    二、大灣區規劃方向應該是珠三角港澳化、國際化

    粵港澳大灣區11個城市中，實際上分為兩個部分，一部分是已經與世界經濟和全球化連為一體的名符其實的國際化城市，并且是單獨特別關稅區和自由港的香港和澳門。另一部分是經濟上與世界緊密聯系，但并未完全實現國際化的珠三角9個城市。這些年，隨著改革開放和市場經濟的發展，應該說，珠三角這9個城市的經濟已經與世界經濟緊密相連了，并且成為國際跨國公司的主要投資區域、中國最大的進出口基地和世界制造工廠，在社會、文化等方面與世界的聯系也日益加強。但總體上講，這9個城市仍然沒有與世界連為一體，沒有實現特別關稅區、自由港，特別是由于受“一國兩制”和中國改革開放的進程和格局的影響，“9”和“2”之間仍然是被分割為兩個部分，沒有形成像歐盟那樣各區域之間的人流、物流、信息流、資金流等要素全面融合的一體化的經濟社會體系。

    這些年來，包括9城市在內的內地經濟得到迅速發展，其中廣州、深圳的經濟總量已接近或超過香港，而港澳特別是香港經濟遇到了很大困難，在國家經濟發展中的地位不斷下降。因此大灣區發展規劃的方向就可能有兩個選擇，一種是從發揮內地優勢幫港澳，特別是幫香港的角度出發，給香港輸點血、送點大禮，制定更多的類似CEPA（《關于建立更緊密經貿關系的安排》）那樣進入內地更多市場的政策，使香港分享內地經濟發展的“紅包”，從而使香港在經濟發展過程中，越來越依賴于內地，越來越融入內地經濟體系，甚至按照內地的模式發展，形成過去是香港帶動廣東發展，未來廣東帶動香港發展的新格局，使港澳經濟日益珠三角化和內地化。另一種是從進一步改革開放、發揮港澳獨特優勢，幫助9城市和港澳融為一體、推動實現大灣區國際化、全球化的角度出發，制定大灣區的發展規劃。

    我認為，大灣區規劃的方向總體上講，應該是從港澳帶動9城市國際化、全球化出發，在堅持“一國兩制”的基本原則的前提下，帶動9城市進一步在經濟、社會等方面與港澳接軌、與世界接軌，盡快融入世界經濟體系。這樣做，符合李克強同志講的發揮港澳獨特優勢，提升大灣區在國家經濟發展和對外開放中的地位和功能的要求；符合習近平同志在杭州G20會議講的，中國將繼續深入參與經濟全球化過程，繼續推動全球經濟進一步開放、交流和融合；更加符合小平同志在上世紀八十年代提出的，在內地再造幾個香港的戰略構想。假如真的通過制定大灣區規劃，首先在大灣區內造兩個甚至更多香港，把大灣區率先融入世界經濟體系，那么這次粵港澳大灣區城市群規劃將發揮重大的現實意義和歷史意義。

    三、打造大灣區城市群經濟和社會發展的共同體

    粵港澳大灣區未來發展的目標不僅僅是經過城市間、企業間的產業合作、科技合作和基礎設施建設的合作，提升香港的競爭力和深圳高科技產業的發展，促進珠三角地區經濟不斷增長，而是應該有更長遠的戰略構想和戰略目標。我認為，從長遠來看，粵港澳大灣區的發展，應該延續小平同志多年前的開放思路，進一步開放和國際化，包括經濟的國際化一體化和社會的國際化一體化。

    從經濟層面來講，參照歐元區的模式，實現粵港澳經濟高度一體化，打造大灣區“經濟共同體”，使其成為人員、貨物、資金、勞務、信息、技術、科技等生產要素自由流動最暢通、最活躍的地區。未來，粵港澳大灣區將成為全球規模最大、經濟實力最強的灣區經濟中心城市群，成為全球最大的金融、貿易、服務、高科技、制造業中心，成為全球最開放的地區，成為中國走進世界、聯系世界的最便捷連接地帶。

    從社會層面來講，未來大灣區地區各城市在社會、教育、文化、衛生、公共服務等方面，也應逐步相互融合，融為一體，使大灣區全體居民都能分享經濟發展的成果，成為人民富裕程度最高、文明程度最高、公共服務最完善的區域。實現社會層面的融合，雖然困難很大，特別是受“一國兩制”和城市間利益格局的影響，每走一步都會遇到很多困難，但我相信，這一定是未來大灣區發展的方向，否則，沒有社會層面的融合，大灣區經濟融合也會受到很大制約。

    四、解決好大灣區規劃與“一國兩制”的關系是最重要的制度創新

    粵港澳大灣區的規劃和發展中，會遇到各種各樣困難和問題，其中最困難，也最重要的是制度和體制的創新，特別是如何處理大灣區的改革開放與堅持“一國兩制”的關系。

    首先，如何處理“一國兩制”的問題。毫無疑問，“一國兩制”是大灣區規劃和發展的基本方針，但是“一國兩制”對大灣區規劃和建設到底有多大影響，如何發揮“一國兩制”的優勢，突破“一國兩制”對大灣區發展的束縛，應該是需要研究的重要問題?！耙粐鴥芍啤睂浉郯拇鬄硡^究竟是積極的還是消極的？是促進的還是阻礙的？要具體分析，一方面“一國兩制”對粵港澳大灣區建設是最大的制度紅利。假如沒有“一國”，在香港作為英國殖民地、澳門作為葡萄牙殖民地的背景下，談不上大灣區的統一規劃和建設。沒有“兩制”，就沒有香港和澳門的繁榮穩定與獨特優勢，就難以保障港澳國際金融中心、貿易中心、航運中心的戰略地位。但是另一方面，客觀的講，按照目前的情況，如果思想不解放，不全面深化改革，“兩制”可能是粵港澳大灣區的建設的一個最大制約。有了“兩制”，人員不能自由流動，貨物不能自由進出，信息不能自由交流，資金不能相互流通，社會政策不能統一，生態環境治理不能有效地開展。按照香港有關方面的概括，香港澳門與內地之間存在著有形的和無形的兩條邊界或兩道網，一是有形的邊界，物理上的鐵絲網，即香港、澳門與內地之間的嚴格的出入境管理，這個網和邊界，隔離了人員、貨物等各種生產要素的流通。二是無形的邊界，或者叫無形的網，即由于不同意識形態在互聯網上形成的邊界和防火墻，隔離了相當部分信息的流通。在未來粵港澳大灣區的規劃和建設中，如何在保持“一國兩制”基本原則前提下，重新認識“兩制”的內涵，盡可能減輕兩張“網”對大灣區的不利影響，充分發揮“一國兩制”的優勢，逐步實現政治上“兩制”，經濟、社會、文化、生態“一制一體”，這是未來需要認真研究和解決的問題。

    其次，如何處理和解決大灣區9城市之間的行政關系，實現“行政異城，經濟社會同城”的目標。改革開放幾十年來的實踐說明，各城市之間既有共同的利益，也有著不同的訴求，當涉及不同城市之間的利益的時候，各地方政府之間的關系難以協調。據我所知，深圳和東莞之間圍繞茅洲河的污染和治理，幾十年兩地政府都沒有很好地協調，有效地解決茅洲河的治理問題。不同城市之間的出租車的相互進入的問題，到現在都難以得到很好的解決?；浉郯拇鬄硡^城市群發展規劃涉及到11個城市，且不說香港、澳門與廣東省政府并無隸屬關系，即使在廣東省9個城市涉及到某些層面的問題，廣東省政府的協調解決能力也是蒼白無力的。廣東省做了多次珠三角發展的規劃，基本上都沒有得到貫徹落實。因此在未來大灣區的規劃和建設中，各地方政府之間的利益關系也是制約粵港澳大灣區建設的一個非常重要的因素。

    再次，如何處理好各城市之間的競爭和合作關系。在大灣區的規劃和建設中，往往更多的講城市之間的合作和統籌安排。但實際上，在城市之間，在經濟社會發展領域，起主導作用的是競爭和獨立，城市之間的競爭和獨立既是珠三角成功發展的主要因素，也是當前珠三角存在很多問題的主要原因。從目前情況來看，在大灣區規劃和發展，單獨靠行政手段和行政規劃來給各個城市做分工，比如讓香港主要搞金融，深圳主要搞高科技，廣州主要搞商貿等等，恐怕這個規劃一定不會有人理睬的。無論是過去、現在還是未來，大灣區中的各個城市在發展過程中既需要有合作更需要有競爭。如果沒有競爭，沒有活力，就根本不會有珠三角的過去和現在，也沒有大灣區的未來。比如，沒有與香港、廣州機場的競爭，深圳機場也可能早就被邊緣化了，正因為有深圳機場的競爭，才使香港、廣州有了更大的壓力，才促進香港機場、白云機場更好的發展；沒有港口間的競爭，廣州、深圳就不會躋身世界級的集裝箱大港。沒有企業間的競爭就沒有產業的發展，沒有城市之間的競爭就沒有城市群體的崛起。所以，粵港澳大灣區的未來發展主要還是靠競爭，形成各個城市，各個企業萬馬奔騰、千帆齊發的競爭上進的態勢，促進大灣區的大發展、大變革，同時在競爭的基礎上，做一些適當的協調，適當的引導分工，使各城市形成利益共同體和命運共同體，這樣才能促進大灣區的共同繁榮。

    最后，如何處理好政府與市場的關系。過去政府在制定各種規劃的時候，在形式上，往往是政府為主，企業很少參與，最多召開一些座談會，象征性的聽聽企業的意見和要求。在內容上，往往從政府的角度考慮多，從企業、市場的角度考慮少。實際上，在珠三角，經過幾十年改革開放，市場經濟體制已基本確立，企業是經濟活動、經濟發展的主體，市場是配置資源的基礎，脫離了企業和市場，使得過去很多規劃脫離實際，起不到什么作用。因此，在這次粵港澳大灣區的規劃中，政府不能包辦一切，政府管得過多將來一定會成問題。政府主要應該造環境、指方向、給政策，將產業升級、結構調整、科技創新等主要交給市場和企業，再也不要用計劃行政的方式進行產業發展、科技創新等規劃了。

    五、解放思想，大膽改革，是大灣區城市群發展的根本保障

    首先是解放思想。粵港澳大灣區的規劃和發展過程，從長遠來看，應該是“9+2”在保持兩種政治制度和意識形態的前提下，在經濟、社會、文化、生態環境等方面全面銜接，融合的過程。在這個過程中一定會遇到很多重大理論和實踐問題的嚴重挑戰。例如，大灣區經濟社會要不要繼續對外開放？要不要與國際接軌？要不要納入全球化體系？大灣區還要不要再造幾個香港？在理論上如何重新認識“一國兩制”？在實踐上如何在“一國兩制”原則下淡化政治化、意識形態化？等等。沒有一系列的思想解放，不解決一系列根本性的制度和體制問題，粵港澳大灣區的建設就難以邁開實質性步伐。

    其次要大膽進行一系列體制改革。要實現大灣區內經濟一體化的構想，實現人員、資金、商品、信息等各種生產要素的自由流動和最優組合，發揮灣區內部高效的資源配置，必須對現有的制度、體制、機制進行一系列的大膽改革。例如，實現人員的自由流動，就必須對口岸管理體制、戶籍管理體制、人員出入境政策和體制進行改革；要實現商品的自由流動，就必須進行外貿管理體制的改革和貿易政策、關稅政策的重大調整，把香港自由港的政策擴展到整個大灣區；要實現資金的自由流動，就必須對金融體制進行一系列的改革，比如加快實現人民幣國際化、實現外匯自由兌換、港幣在大灣區流通等等；要實現信息的自由流動，就必須對電信監管體制、互聯網監管體系進行改革；要實現大灣區內社會的融合，就必須對教育、人口、衛生、社會保障、宗教等社會管理體制和政策進行改革等。沒有這些項目的改革，沒有這些重大政策的調整，粵港澳大灣區的規劃、建設也難以深入下去。

    六、規劃和建設更多珠江大橋，治理好珠江黃金水域

    作為世界級大灣區城市群的規劃，交通的重要地位不言而喻。所以我認為交通應該成為大灣區規劃和建設的突破。大灣區的交通骨架從戰略意義講，主要是珠江東西橫向大橋和廣州至港澳的縱向珠江下游的綜合規劃整治：

    橫向主要是多修大橋。珠江下游東西兩岸的交通是整個大灣區交通體系中最重要的部分，目前珠江口建成和在建的已有虎門大橋、深中通道、粵港澳大橋以及南沙鐵路大橋等四座大橋。我認為，從長遠來看，珠江上再架四五座橋都不會多?；叵胍幌?，30多年前，長江上只有兩座橋——武漢長江大橋和南京長江大橋，可現在長江上的橋梁已經有幾十座甚至上百座。30年前珠江上沒有一座大橋，而現在的虎門大橋已經非常擁堵，深中通道通車后應該也是一個堵橋，港珠澳大橋如將單Y變雙Y，過不了幾年也一定是個堵橋。交通規劃一定要超前，不能等到現在大橋已經嚴重擁堵時再規劃建設新的大橋。像粵港澳大灣區這樣一個擁有六千萬人口的世界級城市群，未來即使建十座大橋也不會覺得橋多了。

    南北縱向的交通，除了高速路和廣深港高鐵外，最重要的珠江下游的以交通為中心的綜合整治。珠江不僅是大灣區通向世界的一條重要黃金通道，同時，珠江口兩岸又是深圳、香港、南沙三大國際集裝箱港口。但珠江面臨著水體污染、港口布局、河道治理、兩岸岸線利用等一系列的問題。試想，如果粵港澳大灣區中間的珠江航運不能暢通無阻，水體嚴重污染，兩岸到處是冒著黑煙的煙囪和混亂的小港口，這樣何談世界一流的現代化大灣區城市群呢？因此，粵港澳大灣區城市群發展的規劃一定要把珠江的以交通為主體的綜合治理、綜合利用、綜合保護、綜合開發作為一個非常重要的工程來進行規劃布局、建設和管理。

    關于粵港澳大灣區的建設我們還有很多體制、機制和制度問題需要思考和研究，這些長遠和戰略問題的深入研究有利于粵港澳大灣區的發展，也有利于進一步加強深港合作。希望大家能夠跟蹤這些問題，發揮我們的專長，集合大家的共同智慧為深港合作做出貢獻。