2011年是我國“十二五”的開篇第一年，在新的歷史時期，國際環境和國內形勢會發生深刻的變化，能否適應這一變化，通過深化改革進一步理順政府與市場的關系、實現經濟發展方式轉變的重大突破，決定著中國的長治久安。

中央明確提出“十二五”時期的主線是轉變經濟發展方式，重要任務是調整經濟結構，但今年上半年的經濟指標顯示，結構失衡的問題有進一步加劇的可能。我們要堅決貫徹“十二五”規劃精神，緊緊圍繞轉變經濟發展方式這一主線，以深化改革推動結構調整，為中國未來的可持續高速發展創造條件。

一、政府與市場失衡是諸多經濟社會問題存在的根源

改革開放以來，我國綜合實力有了很大的提高，2010年國內生產總值達到39.8萬億元，已經躍居世界第二位。但是，經濟發展中的不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。這說明，經過30多年的改革，我們已經基本確立了社會主義市場經濟的體制，但一些深層次的改革并未完成，在政府和市場的關系上，如何充分發揮市場配置資源的基礎性作用，仍需改革攻堅。

（一）從經濟角度看，增長方式仍以粗放型為主、結構嚴重扭曲

早在1995年，黨的十四屆五中全會就提出，經濟增長方式要從粗放型向集約型轉變。但至今為止，我國經濟的快速增長仍然主要依靠生產要素的粗放投入。在經歷金融危機之后，粗放型經濟增長方式甚至在一定程度上出現了回歸，致使我國經濟結構嚴重扭曲。

1.投資和消費失衡。國家統計局的數據顯示，我國投資率始終處于較高水平，并且呈持續上升態勢。上世紀90年代投資率平均為37.8%，而2003年到2010年投資率連續8年升到40%以上，2010年達到48.6%的歷史高位。而最終消費率在上世紀90年代平均為60%，2007年到2010年連續4年下降到50%以下，2010年為47.4%，大大低于世界平均70%以上的水平。

2.國際收支失衡。由于過度依賴出口導向型戰略，導致貿易依存度過高，貿易順差居高不下，2010年我國貿易依存度高達51%；過度依賴外商投資，又造成資本賬戶順差。從2000年開始，中國國際收支持續出現“雙順差”局面，這顯示我國國際收支不平衡矛盾在不斷加劇。2010年中國繼續保持“雙順差”局面，全年經常項目順差3054億美元，資本和金融項目順差2260億美元；國際儲備資產增加4717億美元，增長18%。目前中國外匯儲備累計已經超過了3萬億美元。隨著美國債務危機的惡化，美元出現長期貶值的趨勢，中國的外匯儲備面臨巨大的風險，也凸顯出調整發展戰略刻不容緩。

3.產業結構失衡。我國制造業實行改革開放的時間較早，激發了企業活力，在全球市場上保持了較高的競爭力；但醫療教育、金融保險、交通通訊等服務業卻由于政府壟斷或過度行政管制，處于效率低下、供給不足的狀態；加之較長時間內，政府投資過度集中于基礎設施和重化工業，形成了我國制造業發展較快而服務業相對落后的局面，第三產業產值比重長期徘徊在40%左右，遠低于國際平均水平。

（二）從社會角度看，各種矛盾日趨復雜

在經濟高速發展的同時，社會矛盾不斷增多。住房、教育、醫療、養老等民生問題日益突出，貧富差距、城鄉差距、區域差距持續擴大，社會利益群體矛盾日益激化，當前社會矛盾主要集中在三方面：

1.收入分配制度不合理導致國民收入分配嚴重扭曲。國民收入的增長速度較長時期落后于經濟增長速度，廣大人民群眾從經濟增長中得到的實惠和他們所付出的貢獻難以匹配。我國勞動者報酬占GDP的比重2000年為51.4%，2007年為39.74%，下降了11.66個百分點。勞動報酬中，工資總額占GDP的比重從1980年的17%逐年下降到近年來的11%。近幾年該指標雖有所提高，但是與國際水平相比仍然偏低。收入分配制度改革的滯后不僅導致一次分配不合理，二次分配也因為基本公共服務不均等而產生逆向調節，收入分配進一步被扭曲。社會結構逐漸板結，社會流動渠道不暢，社會階層之間的鴻溝正在加深。

2.“土地財政”催生不合理的土地拆遷征用行為，推高房價。地方事權與財權不匹配，“土地財政”成為一些地方政府的生財之道。一些地方政府通過壓低工業用地價格、放松勞動與環境管制來招商引資，盲目建設開發區，不僅造成大量土地資源的浪費，還因為征用程序不合法、拆遷補償過低導致大量的群體性事件。在商住用地方面，一些地方政府則通過各種手段間接推高房地產價格，從“賣地”中獲得收益，導致房價居高不下，民眾反響強烈，成為嚴重的社會問題。

3.政府公共產品提供不足，公共服務均等化亟待提高。中國在公共產品和服務的供應方面，長期處于總量不足、結構失衡的狀態。民眾反響強烈的“看病難、看病貴”、“學費高”等現象反映了政府在醫療、教育、保險、養老、失業、救濟等領域提供的服務不足。我國基本公共服務還呈現非均等性的特征。以戶籍劃分的城鄉二元結構以及體制安排的差異導致國民享受到的公共服務可能因性別、年齡、地區、戶籍和身份的不同呈現顯著差異。尤其值得關注的是，我國流動人口已經突破2億，隨著城市化進程的加速，人口的跨區域流動的規模還將持續增加。如何實現公共服務均等化，讓這些游離在制度安排之外的人順利融合到制度保障之內將成為一個長期而重要的課題。

當前中國經濟社會面臨的諸多問題，根源在于政府和市場之間的關系亟待進一步理清，尤其是要合理界定地方政府與市場的邊界。由于塊塊分割的局面基本沒有改變，地方政府公司化的傾向愈演愈烈，地方依然層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經濟指標，有的一直下達到街道。正是由于地方政府在很大程度上充當了資源配置的主體，中央的調控指標往往在執行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央為了保證地方的煤、電、油、運，往往形成了地方調控中央的局面。以“十二五”規劃中GDP增長指標為例，中央制定的是7%，而各省、市、區制定的指標加權平均達到10.5%，11個省市“十二五”期間GDP要翻番，年度增長要達到14%以上。“十二五”時期，如果不下決心理順政府與市場的關系，將影響到中國經濟社會的可持續發展。

二、全面深化改革理順政府與市場關系

“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，加快轉變經濟發展方式是“十二五”規劃的主線。為了進一步推進經濟發展方式的轉變，首要的任務是理順政府和市場之間的關系。

（一）加快政府職能的轉變

要堅持市場導向的改革方向，建立有限政府、服務型政府。盡管地方政府主導的地區間競爭帶來了快速的經濟增長，但這種高速增長的模式產生的巨大代價和風險已日益顯現。為了充分發揮市場配置資源的基礎性作用，應該考慮從以下幾方面入手：

1.打破塊塊分割。在現行體制下，中央和地方政府均制定國民經濟和社會發展計劃。中央政府在制定發展規劃的時候，考慮的是全局利益，強調的是結構轉型。地方政府在制定發展規劃的時候，更多考慮的是地方利益，強調的是地方間的競爭。這在一定程度上造成中央的計劃被架空，地方經濟布局分散、重復建設。應統一執行中央制定的全國計劃，保證法制統一、政令統一和市場統一。地方政府應一方面確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，另一方面要加強對本地經濟和社會事務的統籌協調，面向人民群眾，提供各項公共服務。

2.建立合理的政府績效管理機制。各地政府往往將GDP、固定資產投資和引進外資等指標層層分解，并與官員的考核和升遷掛鉤。這強化了地方官員干預市場經濟的動機，造成官員過分重視經濟增長而忽視了民生工作，而且為腐敗的滋生創造了條件。應改革領導績效考核制度，在考核指標中更多地關注民生，遏制GDP崇拜和政績沖動；在考核評價上更多地注重民意，堅持把群眾滿意度作為主要標準；在考核方式上更多地強調民主，擴大干部群眾對考核工作的知情權、參與權和監督權。

3.完善法律法規。政府行為和市場經濟活動的界限模糊不清，導致政府往往越界，對市場經濟活動過多干預。以法律法規厘清政府和市場的邊界，才能從根本上約束政府行為，規范市場經濟秩序。應進一步減少和規范行政審批制度，加強對政府行政審批權的監督制約。應進一步完善行政程序法制，健全政府決策機制，提高政府工作的透明度。應進一步落實和完善行政監督機制，建立執法責任追究制，推行政府問責制，完善行政賠償制，確保行政權力真正用于為人民謀利益。

（二）深化財稅體制改革

財稅制度是規范政府與市場關系的基礎。因為財稅體制改革牽涉到各方的利益，又是改革中的難點?，F行的財稅體制存在一系列的問題，如地方事權與財權不匹配，地方政府收入有限，但支出壓力較大，過度依賴“土地財政”；地方債務負擔較重，透明性不強，并可能引發未來的財政金融風險等等。為了進一步理順政府和市場之間的關系，應考慮從以下幾個方面加快財稅體制改革：

1.政府收入體制改革。在目前以流轉稅為主的稅制下，地方政府關注的是經濟規模而不是經濟效益，有強烈的沖動做大經濟規模，卻忽視經濟增長的質量和效率。應完善資源稅、開征環境稅，增強稅收對節約資源、保護環境的促進功能；應盡快開征房地產稅，為地方政府公共服務提供穩定的財源。應該形成完整的國家財政收入體系，將各個部門的“預算”統一為國家預算。

2.政府支出體制改革。在最新出版的《朱镕基講話實錄》一書中，朱镕基同志談到，“要把我們的政府建設成一個廉潔的、高效的、廉價的政府?！苯ㄔO“廉價政府”，一是要控制政府的規模，二是要努力使政府提供公共服務的成本最小化。當前我國按照大口徑計算的宏觀稅賦占GDP比重已經不低，但在很多民生方面又投入不足。這一現象的癥結在于政府機構過于臃腫、政府支出結構不合理。應下大力氣壓縮行政開支。做好行政成本的分解和分項控制，提高政府辦事效率，同時加大對教育、衛生、科技研發等領域的投入。