去年10月，黨的十七屆五中全會關于“十二五”規劃建議在強調全面推進各個領域的改革時，提出了要“更加重視改革頂層設計和總體規劃”的理念。隨后的中央經濟工作會議進一步強調要“加強改革設計”。在今年兩會上，溫家寶總理所作的政府工作報告和提交審查的“十二五”規劃綱要草案中均強調：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”，并強調“要更加重視改革頂層設計和總體規劃?！边@體現了我黨改革思想的重大進展。一個工程學術語——“頂層設計”，正成為中國新的政治名詞。那么，為什么要強調“加強改革頂層設計”？“頂層設計”對我國下一步改革將產生怎樣的影響？

一、改革頂層設計的內涵

回看中國改革30年的歷史，小平同志的“摸著石頭過河”論，可謂婦孺皆知。應當說，這也是特定歷史階段的產物。“摸著石頭過河”，作為一種漸進式的改革模式，在推動以社會主義市場經濟體系建立為核心的改革中，為經濟發展增添了活力，增強了綜合國力。這種改革模式遵循由易入難的原則，也避免了社會的震蕩，其歷史性的價值毋庸置疑。隨著經濟社會的不斷發展和改革事業的不斷深化，改革越發需要在重點領域和關鍵環節取得突破，改革攻堅的難度也在不斷提升。包括政府職能的轉變、社會體制的改革、經濟體制改革的深化及司法體制改革等，都到了一個關鍵時期。之所以強調對改革進行全面設計、規劃，說到底，還是因為改革進入了深水區。在深水區，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節地聯系在一起，已經很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題。“頂層設計”理念的提出，正是基于這樣的大背景。

何謂“頂層設計”？就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視“頂層設計”，就是要求加強對改革的統籌力度，就是要求我們把已經進行或將要進行的改革、創新，與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。簡言之，就是要求全面設計，統籌規劃。

胡錦濤同志在去年中央經濟工作會議上，對“頂層設計”這一概念在中國改革過程中的使用有一個全面的表述，概括起來有三層含義：一是指導方針，明確指出“著力提高發展的全面性、協調性、可持續性，在實踐中不斷開拓科學發展之路”。二是基本內容，主要強調“要堅持統籌兼顧、突出重點，從黨和國家全局出發，提高辯證思維水平、增強駕馭全局能力，把經濟社會發展各領域各環節協調好，同時要抓住和解決牽動全局的主要工作、事關長遠的重大問題、關系民生的緊迫任務，……加強改革頂層設計和總體規劃。三是實現路徑，重點解決“體制性障礙和深層次矛盾、全面協調推進經濟、政治、文化、社會等體制創新”。

可以說，頂層設計概念的提出，是我們黨對中國社會矛盾和社會問題認識深化的體現，是對科學發展觀的豐富和完善，要求我們政府在改革與發展中能從戰略高度統籌改革與發展的全局，以社會主義核心價值和科學發展的理念，為未來中國社會的發展謀劃新的發展“藍圖”。標志著中國的改革和發展進入了一個新的發展時代。

二、加強改革頂層設計的必要性

“十二五”時期既是改革的歷史轉折期，也是改革的戰略機遇期。以發展方式轉變為主線推進改革，需要更大的決心和勇氣，也需要制定理性務實的改革路線圖。從這幾年的改革實踐看，由于對改革的整體設計不足，已經使當前改革面臨越來越大的風險。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現象。一方面，不少地方和部門都強調改革創新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創新旗號擴張權力，既得利益膨脹，已經不是個別現象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現象，損害了改革的權威，使某些改革流于形式。在這個特定背景下，加強改革的“頂層設計”至關重要。

第一，轉變經濟發展方式需要更高層次的統籌規劃。新階段完善社會主義市場經濟體制，改變粗放型經濟增長方式，抑制對資源和要素的過度需求引發的外延擴張式增長，改變地方政府以GDP為核心的發展沖動，需要把轉變經濟發展方式，發展低碳經濟作為主要目標。這需要高層次的統籌協調。把加快政府職能轉變，使之成為發展低碳經濟的推動者、政策提供者和監管者。把二氧化碳排放納入經濟社會發展規劃，并作為約束性指標加以考核。改革干部人事制度，建立科學的政績評估和考核體系，理順政府、市場、企業和社會之間的關系，發揮市場在資源配置和發展低碳經濟中的基礎性作用。

第二，收入分配制度改革需要更高層次的統籌規劃。收入分配制度改革成為全社會普遍關注的焦點問題。未來5年，加快收入分配制度改革將為撬動國內消費需求增長提供一個戰略支點，為發展方式轉變創造內生動力。收入分配體制改革，涉及到國家、企業、居民之間利益格局的重大調整，涉及到城鄉、地區、行業之間利益格局的重大調整，涉及到中央地方利益格局的重大調整，涵蓋了經濟基礎、上層建筑的整體性建構。這樣的改革，單靠在地方和部門層面的探索很難有實質性進展。

第三，建立就業優先的體制機制需要更高層次的統籌規劃。我國作為一個人口大國，就業問題始終處于發展問題之首。就業問題是一個結構性的體制問題，既涉及到產業結構中扶持服務業發展的問題，也涉及到所有制結構的扶持民營經濟發展的問題，還涉及到宏觀調控優先目標的考慮，涉及到政府的公共就業服務等諸多方面的改革。這樣的改革決定了只進行某一個領域的改革很難奏效。

第四，推進城鄉一體化進程需要更高層次的統籌規劃。在快速城市化的進程中，如何推進2億多農民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農民工市民化涉及到現行城鄉二元的土地制度、戶籍制度和公共服務制度。以城市為農民工子女提供義務教育為例，涉及到跨省區基本公共服務制度的對接。農民工子女的教育經費在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發達地區做了不少探索，在跨省區協調上的問題不解決，改革局限在地方層面是難以有大的突破的。

三、如何加強改革頂層設計

第一，要重構改革的協調機制。加強改革頂層設計，需要專門的設計機構。從領導和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領導的中央改革領導協調機構，有利于從全局上把握改革的進程：強化改革的決策機制，對每一項重要的改革做好總體部署，使改革決策機制更加統一有力；堅持統籌兼顧、綜合配套，對各方面的改革實施具體、統一協調；綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗有機結合起來。

第二，要加強改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。“十二五”推進改革，要用法律形式將改革目標上升為國家意志，明確界定改革主體、改革對象、改革責任，強化改革目標的約束性，使改革目標成為法定責任。重大的改革，應先立法后改革，以法律手段來使改革從經驗型改革過渡到理性、規范有序的階段。

第三，要建立改革進程的評估機制。一是建立完善的改革評估指標體系。改革評估指標應包括經濟體制、社會體制、政治體制和文化體制四位一體的改革進展。二是建立改革的反饋機制。對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評估。三是建立多元參與的評估體系，將社會評估組織和專家等納入評估主體范圍，充分發揮和整合不同評估主體的優勢,形成相互聯系又相互制約的多元參與的評價體系。

第四，要營造有利于改革的社會環境和輿論環境。“十二五”改革需要良好的社會氛圍。加強改革的輿論宣傳，及時向公眾解答改革進程中的疑惑，加強對改革的正面引導；讓各項改革涉及的利益相關者了解改革、理解改革，讓多數人在不斷分享改革成果的同時，參與改革，支持改革。