金融是國民經濟的血液，金融的重要性在現代經濟中顯著提升。經濟發展的最重要特征之一就是經濟金融化，商品在金融化，社會財富在金融化，定價機制在金融化，經濟關系也在金融化，金融與實體經濟正不斷融合，經濟虛擬化程度不斷提高。經濟金融化將經濟各部門資產負債表關聯在一起，形成了復雜的隱性“風險鏈”，一旦觸發，風險就會外溢，快速系統化、宏觀化和公共化，形成公共風險。在此背景下，財政與金融的關系不斷變化，其底層邏輯也在發生變化，用傳統理論已經難以闡釋新的現象(劉尚希，2024)，財政與金融的關系亟需重新認識。
本文嘗試以公共風險的新范式和新認知，探討財政與貨幣的關系、財政政策與貨幣政策的關系以及財政與央行的關系。這個認知框架的“新”體現在：以公共風險最小化為目標超越以宏觀均衡為目標，以虛擬理性超越實體理性，以行為分工超越界域劃分，以貨幣狀態論超越貨幣數量論，以財政貨幣“量子觀”超越財政貨幣“非黑即白”的兩分法思維，以財政貨幣政策一體化超越財政貨幣政策二元協調論，穩估值優先于穩幣值等。
一、財政與貨幣的關系：財政是現代信用貨幣的母體
從理論上探討財政與金融的關系，要從研究財政與貨幣的關系開始，貨幣是財政金融中最基本的問題。
(一)國家主權信用是國家主權貨幣的基礎
從本源出發探討財政與貨幣的關系，需要從外到內，從表象到基礎，層層遞進來深入分析?？v觀經濟學思想史和金融學對貨幣起源的研究，貨幣的本質是信用，這種看法得到越來越多的認可。在金屬貨幣時代，金銀等商品自身的稀缺性和內在價值創造了貨幣自身的信用。在信用貨幣時代，國家信用是貨幣流通的基礎，而財政的征稅權支撐著國家信用。征稅權的可實施性代表著民眾對國家公共權力的認可和對施政者的支持，是社會共同契約達成的標志。馬克思曾說：“賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西”。在經濟貨幣化的過程中，只有可以用來繳稅的貨幣才具有信用，整個社會才會接受它。順著這個邏輯鏈條推理，征稅權衍生了國家信用，國家信用又衍生了主權信用貨幣。因此可以說，財政是現代信用貨幣的母體。
(二)財政收支過程即貨幣流通過程
財政收支本身就是貨幣流通的重要組成部分，而且可以影響和調節貨幣流量。財政收支活動和銀行信貸活動具有不同的經濟性質，但從貨幣流通層面來觀察，卻發現它們是相互貫通的，呈現一體化特征。財政收支直接嵌入基礎貨幣投放和回收過程：一方面，稅收收入、非稅收入、政府性基金收入等財政資金進入國庫，相當于等量基礎貨幣從經濟中收回;另一方面，財政支出、國庫現金等財政資金從國庫撥付，相當于等量基礎貨幣投向經濟。保持經濟中流動性合理充裕，不僅僅是貨幣當局的任務，更需要財政收支活動來協同支撐。財政收入對經濟中的流動性具有緊縮效應，而財政支出對經濟中的流動性具有擴張效應，其凈效應取決于是財政盈余還是財政赤字。若出現財政盈余，則是凈緊縮效應;而若出現財政赤字，則是凈擴張效應。從時間維度來看，若財政盈余擴大，則是緊縮效應的增強;若財政赤字縮小，則是擴張效應的減弱，也可視為時間維度上的收縮。
當經濟運行出現“流動性陷阱”時，減稅增支，實行赤字政策，能把經濟從陷阱中拉出來。財政收支具有調節貨幣流通的功能，使貨幣由中性轉變為非中性，這是財政政策得以存在的金融基礎。單一貨幣規則理論一度流行，是以財政收支平衡為條件的，且假設經濟中的貨幣收支循環與財政無關。其實質是小政府小財政觀念下的自由市場邏輯，且假設不存在公共風險。公共風險、經濟金融危機不僅產生了政府財政救援的需求，而且也持續擴大了財政規模。當財政規模占經濟規模的比例越大，財政收支對貨幣流通的影響越大，貨幣的非中性化也越強。不過這種影響和變化常常被忽略了，被誤認為貨幣流通僅僅由貨幣當局所決定，而且圍繞貨幣的中性與非中性問題爭論不休。這種誤導與貨幣主義的流行是分不開的。
(三)財政赤字、債務的常態化，是財政金融屬性外在化的表現
目前人們對財政赤字、債務的認識尚未跟上政策實踐的發展?；厮葜袊嘧终邔嵺`的歷史演變，20 世紀 80 年代前后從追求預算的年度平衡到預算的跨年度平衡;90 年代初期歐盟發布《馬斯特里赫特條約》，赤字、債務常態化，只不過是設定了天花板，基本上放棄了收支平衡的財政規則。從經濟金融化和財富虛擬化的趨勢來看，不顧現實變化再回到財政收支平衡的狀態幾乎難以想象。近年來熱議的現代貨幣理論(MMT)提出了更大膽的觀點：以通脹、就業為底線來設定財政赤字的天花板。該理論徹底拋棄了財政自身平衡的必要性，國債在其利率為零時相當于貨幣，無須歸還，也不構成財政負擔和國民負擔，相反，還能給國民提供金融資產。這時，貨幣轉化為“國民資本”，不只是價值尺度和交換媒介。按照這個邏輯，經濟運行中的貨幣是由貨幣當局來提供，還是由財政當局來提供，似乎不再是什么問題了，其條件是利率的高低，只剩下付息成本的約束。赤字、債務的常態化，且其規模不斷擴大，反映出通過財政方式來投放貨幣的需求越來越大。表面上看，赤字、債務是政府財政的需求引致的，而從深層次看，是經濟社會的需求導致的，這種需求源自于宏觀不確定性和公共風險。公共風險改變了貨幣狀態—不同主體持有的貨幣的非同質性，也需要財政來強化貨幣的非中性，通過財政赤字、債務來投放貨幣也就順理成章了。
其實，從貨幣供求關系來看，政府財政赤字、債務的常態化也反映出貨幣不再是貨幣當局可以隨意控制的外生變量，而是由經濟社會的內在需求導致的內生變量。即使貨幣當局可以控制貨幣的供給，但也無法控制流通中的貨幣狀態。貨幣狀態可以改變貨幣供求關系，例如，從貨幣數量論來測度，看似貨幣供大于求，是流動性過剩，而從貨幣狀態來觀察，卻可能是相反的，實際上貨幣供小于求，是流動性不足?，F實中往往出現這種情況：一方面貨幣存量(如 M2)增長很快，而另一方面卻是流動性緊張，物價下行。從貨幣數量論來看是矛盾的，于是乎就產生了“貨幣到哪里去了?”的疑問，衍生出各種各樣的答案，令人迷惑不解。而從貨幣狀態來看卻是可以解釋的?？梢姡瑐鹘y的貨幣數量論遮蓋了貨幣狀態的變化，從而偏離了現實。貨幣狀態一旦發生改變，央行的貨幣供給就會失靈，需要財政來供給貨幣。在公共風險水平上升，大眾預期轉弱的條件下，央行的貨幣政策操作空間就會大幅度下降，甚至失效。這就需要財政一方面供給貨幣，另一方面控制公共風險，為貨幣政策創造空間。
隨著政府赤字財政政策實踐的常態化，經濟學界對財政可持續的認識也隨之調整。在追求財政收支平衡的時代，普遍認為“債務是一種惡”，強調債務越少越有利于財政可持續，要求財政有能力實現債務的還本付息。到 20 世紀 90 年代，伴隨著政府赤字常態化，對政府債務的認知也相應發生變化，漸漸認可政府債務長期存在的合理性，但對政府債務規?；蛟鲩L設定限額或比例。比如歐盟在《馬斯特里赫特條約》中規定政府負債率(債務余額占 GDP 比例)不得超過 60%，并作為一條重要的財經紀律，一旦違反將予以處罰。也有學者提出政府債務具有“臨界效應”，萊因哈特和羅格夫經過研究認為，負債率 90% 為臨界點，超過這個比例就會產生負面效應，但實踐否定了這個結論。2008 年全球金融危機之后，世界許多經濟體出現了“零利率”甚至負利率，主流經濟學開始反思傳統宏觀經濟學框架，Blanchard(2019)就撰文指出，一國財政可持續的關鍵條件在于經濟增長率，只要經濟增長率高于利率水平，財政可持續就能實現。這時，已經不再關注能否“還本”，更重要的是“付息”。這就意味著在低利率條件下，能夠繼續提高債務水平，不用擔心發生財政危機?，F代貨幣理論在此基礎上更進了一步，認為財政可持續主要需考慮實際經濟資源的限制，其中最直接的限制條件就是通貨膨脹。
財政赤字、債務和財政可持續的認知理念是隨著經濟金融化進程不斷深化的，財政赤字、債務的功能早已超出了財政屬性，其內在的金融屬性日漸凸顯。也就是說，政府財政出現赤字和發行債券，不僅是滿足政府融資需要，而且更重要的是，為滿足貨幣需求提供新的貨幣供給機制，以及為金融市場提供無風險資產和定價基準。美國克林頓時期，一度曾發行無赤字國債，當時美國財政出現了盈余，停止國債發行，結果導致金融市場流動性工具不足，不得不發行無赤字國債以滿足金融市場的需求。與貨幣當局不同，政府財政具有雙重性：既具有貨幣供給的功能，也具有貨幣需求的屬性，這使財政在金融運作中扮演著特殊的角色。這種特殊角色的產生與財政作為經濟、社會和政治之間相互連接的樞紐地位直接相關。但目前流行的看法并未意識到這一點，仍局限在“家計財政”的框架之中。
從前面的闡述中我們得知，財政收支運行具有貨幣流通的性質，而且可以強化貨幣的非中性，那么，財政赤字、債務自然也與貨幣流通內在關聯在一起，既可以作為貨幣供應方發揮作用，也可以作為貨幣需求方發揮作用，這種雙重作用是貨幣當局所不具有的。
(四)國債與鑄幣稅
在現代經濟運行中，財政赤字通過發行國債來彌補，國債有三重功能：一是國債收益率曲線作為金融市場的基礎設施，是金融定價的基準;二是作為基礎貨幣投放的載體，在央行公開市場操作中被使用，這也是各國的通行做法;三是作為鑄幣稅轉移給財政的載體，把與經濟需求相適應的增發貨幣轉移到國庫。鑄幣稅是國家壟斷貨幣發行權獲得的收入，是財政收入來源之一。從具體操作來看，央行新增貨幣發行后，鑄幣稅可以通過兩種方式轉移給財政：一種是通過央行利潤上繳財政;另一種是央行通過二級市場購買國債，擴大國債持有規模，反映在央行資產負債表中，體現為央行資產，比如美聯儲在應對新冠疫情時就采用了這種模式支持財政。
鑄幣稅并非是一個稅種，而是約定俗成的概念，是基于國家信用發行主權貨幣而形成的國家信用收益。從央行資產負債表的角度來看，央行發行的貨幣屬于央行的負債，但在信用貨幣條件下，這種負債是永遠不需要償還的，與其說是“債”，倒不如說發行的是一種權利證書，誰擁有了貨幣，誰就擁有了財富，并有了置換其他商品、資產的權利。正是在這個意義上，國家可以創造資本或資產，只要不出現過度的財富稀釋—通貨膨脹，國家就可發行貨幣來獲得這種資本并支配使用它，這就是鑄幣稅的來源。若發行國際貨幣，則還可獲得全球鑄幣稅，如美國，發行美債，讓全世界使用美元，即獲得全球鑄幣稅。從微觀來看，每一筆美債是需要償還的，但從宏觀來看，美債永遠也不需要償還，而且其規模還會不斷擴大，其條件是只要全球還不斷使用美元。鑄幣稅問題被現有的會計核算形式所遮蔽，因而被人們所忽略。在市場經濟的高級階段—經濟金融化，貨幣、鑄幣稅成為越來越重要的財政金融問題，也是一國成為世界強國的必備條件。
(五)人民幣國際化離不開財政
金融強國要具備的第一大關鍵核心金融要素，就是要擁有強大的貨幣，這就要求人民幣逐漸成為國際貨幣。從歷史上看，世界上的經濟大國，其貨幣無一不是國際貨幣。討論人民幣國際化，目前從技術細節角度談得很多，很少學者從宏觀整體來討論這個問題。從美國經驗來看，財政赤字和經常項目赤字，即“雙赤字”，是美元國際化的重要條件，這就產生了特里芬悖論，最終導致美元與黃金脫鉤，布雷頓森林體系崩潰，美元徹底成為國際信用貨幣，依靠美國的主權信用來支撐。追求財政收支平衡，財政盡量少發債;追求經常項目順差以穩增長等傳統觀念，不利于人民幣國際化的推進。在經濟金融化背景下，財政要有金融思維，財政要為人民幣國際化創造條件。其中一個重要條件，就是要為全球提供優質的人民幣資產，其底層資產就是國債。只有當中國國債成為優質的全球性資產時，人民幣國際化才有可能性。
另外，本國貨幣國際化，意味著可以從全球獲取鑄幣稅，國際化程度越高，獲取的全球鑄幣稅也越多，金融的國際競爭力也越強。一國的金融競爭力代表一國在全球配置資源和分配風險的能力，這需要國債這種金融工具來加持。
二、財政政策與貨幣政策的關系：呈現一體化趨勢
現代市場經濟的正常運轉已經離不開財政貨幣政策。無論是偏向“政府干預”，還是偏向“經濟自由主義”，在這一點上已經沒有分歧，沒人會否定財政貨幣政策存在的必要性。但對于財政政策和貨幣政策的關系問題，則存在明顯的看法上的分歧。不同時期的情況不同，兩大政策的協調配合也會發生變化，教科書上的“雙緊”、“雙松”和“一松一緊”等經典組合，在經濟金融化的趨勢中已經逐漸消失。
(一)經濟金融化改變了財政政策和貨幣政策關系的底層邏輯
對財政政策與貨幣政策關系的認知，長期以來是建立在對經濟與金融關系的認知上的，認為經濟是“商品生產商品的迂回過程”，是實體性的，而金融是虛擬性的，是經濟的面紗，兩者是不同的。在流行的需求管理框架中，實際上也是基于貨幣短期非中性的假設來討論，從長期看，仍是從實物經濟出發的。在凱恩斯的需求理論中，也僅僅通過利率把貨幣和實物經濟短期聯系起來，流動性偏好導致利率上升影響投資需求和消費需求。所以，凱恩斯的主張是財政政策為主導，由政府來擴大有效需求，發揮政府投放的貨幣的非中性作用，矯正短期失衡。其實，不同的貨幣投放方式會影響貨幣的非中性變化。對經濟與金融關系的二元論認知，決定了財政政策和貨幣政策關系的二元性。經濟冷熱波動是財政政策關注的重點，物價上下波動是貨幣政策關注的重點。長期流行的貨幣中性理論，認為通貨膨脹是單純的貨幣現象，穩定幣值就成為貨幣政策的使命，并由此形成了貨幣政策、貨幣當局必須獨立的整套看法。這類觀點和主張至今仍相當流行。
隨著經濟金融化，經濟運行的底層邏輯已經發生改變，貨幣中性、非中性都是有條件的，與長期、短期無關。在一定條件下，貨幣狀態發生變化，貨幣呈現非中性的(或貨幣的資產化)特征，這改變了通貨膨脹發生的機理，貨幣的外生性弱化，內生性增強。在經濟金融化中，貨幣當局已經不再像經濟與金融分離條件下那樣能夠自主控制幣值的穩定。銀根的松與緊，已經不再是通貨膨脹的充分必要條件，如長期實行貨幣的量化寬松(QE)政策，卻出現了長期的低通脹，甚至出現通貨緊縮;實行嚴厲的貨幣緊縮政策，卻也出現了通貨膨脹居高不下。這些與傳統理論邏輯相悖的現象，說明通脹的發生機理已經改變，傳統理論已經無力解釋現實。
經濟金融化，也改變了財政的運行機理，赤字、國債不再是單純的政府融資手段，而是金融市場必不可少的金融工具和私人部門必不可少的無風險資產。財政的金融屬性日漸凸顯。這意味著財政政策和貨幣政策的底層邏輯隨著經濟金融化而改變，兩者之間的關系也一同被變革。赤字、國債和貨幣成為一個有機整體，形成了國債收益率、匯率、利率、股價、利潤率、就業率等參數相互聯動的復雜的不確定性系統，使得財政政策和貨幣政策趨向一體化，其目標也不再分散于增長、就業和物價，而是聚焦于不確定性系統衍生的公共風險管理。
從更高維來看，經濟波動、通貨膨脹和失業率上升，都是風險循環累積的結果，即個體風險公共化和公共風險個體化的循環而導致風險向各領域擴散而產生。只要有效防控不確定性復雜系統中不斷內生的風險循環累積，上述目標均可達成。
(二)財政政策和貨幣政策是政府出清公共風險的最主要手段
傳統觀點認為，社會總供需失衡，意味著會出現經濟波動、通脹或失業率上升，失衡加劇就會演變為金融經濟危機。財政政策和貨幣政策可通過緊縮或擴張需求來促進社會總供需均衡。顯然，財政貨幣政策是在“不均衡-均衡”的邏輯范式中發揮作用的，兩者的協調配合服從于促進均衡，其認知的底層邏輯仍是二元論。二元論的好處是可以劃分邊界，各負其責，在實物經濟主導的條件下是可行的。而在金融經濟主導的條件下，基于二元論的財政貨幣政策操作反而會產生“以鄰為壑”的現象—財政風險金融化和金融風險財政化，引致更大的公共風險。經濟金融化形成了金融經濟的主導地位，這使經濟系統發生了質變：從相對簡單的線性系統(可用投入產出表來描述)轉變為高度復雜的非線性系統，尤其是數智革命和金融化的疊加，加快了經濟的虛擬化進程。這使金融經濟的脆弱性加大，內在的根源是“風險循環累積”機制的產生。
經濟金融化使得社會財富更多體現為金融資產，實物資產僅僅成為金融資產的一種樣態，家庭、個人、企業和政府的資產都在金融化。當各類主體的資產負債表從財務會計屬性轉向金融屬性時，表明經濟存量對經濟系統的影響越來越大，復雜的資產市場在左右經濟運行，危機根源也在于此，如美國 2007 年的次貸危機;而經濟流量的影響相對變小，或者說，經濟流量不過是經濟存量變化的一個結果。這也就是說，估值(存量價值)的穩定比幣值(流量購買力)的穩定變得更加重要，因為估值的變化往往決定了幣值的變化和經濟的走勢?；?ldquo;支出 - 收入”循環的流量分析，如增長率、消費率、投資率，顯示出越來越大的局限性，很難看到風險循環累積變化對存量價值波動的影響，這種影響隱藏在冰山之下。這意味著，在金融經濟主導的經濟系統中，財政政策與貨幣政策的共同使命是治理風險，遏制風險循環累積，出清公共風險，增強經濟系統的確定性和穩定性。
公共風險是無界的，難以通過“界域分工”分開來各自操作，唯有打破界域，轉向“行為分工”，實行一體化操作，財政貨幣政策效果才能提升。面對新的使命，財政政策和貨幣政策的關系不可避免地從二元論走向一元論，需求管理自然轉變為公共風險管理之中的下一個層次。這種變化，使基于均衡導向的財政貨幣政策轉向基于風險導向的財政貨幣政策，其直接目標是對沖市場風險的蔓延和公共化，把“出清風險”擺在比“出清市場”更重要的位置。
(三)在實物經濟主導的條件下，財政政策和貨幣政策的地位是交替變化的
回顧過去的政策實踐，財政政策與貨幣政策的相互關系并沒有一成不變的定式，不同階段的新情況、新問題推動著財政政策和貨幣政策地位交替變遷，其配合方式、政策工具、政策力度也隨之變化。20世紀 30 年代的美國經濟大危機助力凱恩斯主義一度盛行，財政政策無疑處于主導地位，貨幣政策處于從屬地位。到了 20 世紀 70 年代以后，西方國家普遍面臨“滯脹”問題，需求管理遭到質疑批判，轉向供給學派，主張單一規則的貨幣主義受到歡迎，貨幣政策居于主導地位。隨著 20 世紀 90 年代和 21世紀初經濟全球化浪潮的到來，全球經濟進入低通脹、高增長的黃金時期，財政政策的作用更加凸顯。2008 年全球金融危機之后，歐債危機、金融武器化、新冠疫情等危機事件頻發，全球不確定性加劇，表明經濟金融化、金融全球化已經達到前所未有的程度，進入金融經濟主導的階段，全球的“風險循環累積”機制也相應形成。財政貨幣政策彼此相互融合，產生了新型的宏觀經濟政策—財政貨幣政策相互嵌入，不再是機械的組合搭配，并在美歐日率先出現。
(四)需要重新認識央行和貨幣政策的獨立性
傳統貨幣數量論認為，貨幣超發是通貨膨脹的充分必要條件，正是基于防通脹的需要，央行和貨幣政策的獨立性已經成為一種法律制度，強調財政與央行之間要建立隔離帶。然而，貨幣數量論的基礎早已經發生了根本性變化，貨幣狀態“相變”經常出現，貨幣作為資產(或財富)貯藏的職能發揮著越來越大的作用，貨幣超發不再是通貨膨脹的充分條件?；蛘哒f，“貨幣超發”這個說法本身就已經成為一個不確定性的問題，不再有確定性的邏輯和衡量的標準。
從理論來看，在不同經濟發展階段，貨幣五大職能并非總是平均地發揮作用，職能主次是在變化的。貨幣的價值尺度、流通手段和支付手段職能長期以來占據主導，對經濟現象的觀察可以發現貨幣狀態更像是“水”(液態)。“流動性”(liquidity)這個概念廣為流傳與此相關，英文語境中是一語雙關。而在當前經濟金融化背景下，一方面，社會財富越來越金融化和虛擬化—這是一種趨勢，無法逆轉，另一方面，高度不確定性的宏觀環境形成和公共風險日漸顯現。兩方面共同作用，使貨幣的貯藏手段職能和資產屬性在經濟中日漸發揮著主導作用。與股票、債券相比，現金是一種低風險資產。資本過剩、投機資本增多，也在于此。從這個角度來看，貨幣不僅只有“數量”多寡，還有“狀態”變化。長期以來，基于一種確定性的無條件的同質化假設，學界對于貨幣只有“數量”概念，沒有“狀態”概念。從數量論來說，貨幣超發了就會通脹，但若是從貨幣狀態的角度來理解，“貨幣超發”也不一定出現所謂的通貨膨脹，經濟對貨幣的需求是不確定性的，貨幣因素只是通貨膨脹的一個必要條件。從實踐來看，2008 年全球金融危機以來，美、歐、日等發達經濟體以及我國的貨幣超發已經完全突破了傳統理論所認為的最大邊界，但惡性通貨膨脹并沒有發生，甚至還產生通縮風險。這充分反映了通貨膨脹不再僅僅是貨幣現象，而是由風險預期、供給沖擊、貨幣狀態“相變”等復雜的不確定性因素導致的。比如美國新冠疫情后的高通脹，其原因不僅僅是由于美國聯邦政府“撒錢”，與美國股市的“財富效應”、供給彈性不足以及試圖改變全球化格局導致全球供應鏈紊亂等等，都有關聯。
綜合來看，當理論基礎和現實邏輯都發生根本變化，因循守舊過度強調央行和貨幣政策的獨立性問題就已經不合時宜，公共風險已經使得財政貨幣政策走向一體化了。
(五)結構性貨幣政策是財政貨幣政策一體化衍生的結果
2008 年之后，歐美、日本等發達經濟體各類結構性貨幣政策的運用增多，在提高特定金融行業流動性、引導商業銀行資產結構優化和支持中小企業與科技創新等方面發揮了重要作用。我國結構性問題凸顯，產生了對貨幣政策“精準滴灌”的需求，截至 2024 年 6 月末，人民銀行圍繞普惠金融、科技創新、綠色金融和民生等重點領域已出臺結構性貨幣政策工具 18 項，余額已經超過 7 萬億元。結構性貨幣政策突破了傳統貨幣政策與財政政策涇渭分明的界線，打破了“貨幣政策管總量，財政政策管結構”的固有認知，被認為是貨幣政策財政化(殷劍峰，2020)和準財政政策(Blinder，2017)。實際上，在經濟金融化背景下，財政貨幣政策傳統“楚河漢界”的界域思維已經過時了，兩者關系已經不再是過去 A 與 B 的二元關系，而是 A 與 B 一體化相互嵌入的關系，結構性貨幣政策正是財政貨幣政策一體化的具體表現。從風險邏輯來看，作為財政政策和貨幣政策的疊加態，結構性貨幣政策的出現是為了應對風險循環累積而產生的工具，是精準遏制風險外部化、宏觀化和公共化這個風險循環過程的重要手段。
(六)金融風險救援中的財政政策和貨幣政策關系已轉向“行為分工”
從國際經驗來看，在金融救援中能否有效處理財政政策與貨幣政策的關系，直接影響了日本 20 世紀 90 年代金融危機和美國 2008 年金融危機后的經濟恢復與發展。從我國包商銀行、河南村鎮銀行等風險處置案例來看，目前我國財政貨幣政策的分工協調機制仍不完善，這也是 2023 年金融監管領域改革的重要原因。
在防范化解市場金融風險宏觀化、公共化過程中，由于一直局限于界域分工，財政貨幣政策的職責分工長期說不清楚。而要解決好這個問題，在金融風險救援中，財政貨幣政策應轉向“行為分工”，根據各自行為準則和行為動機分工協作，共同應對金融風險的外溢。這樣，二者在處置風險過程中“誰在前，誰在后”和“誰負責什么”就自然清晰了。貨幣政策主要以穩估值為目的處置流動性風險，扮演“最后貸款人”角色，在應對市場風險蔓延、外溢時，央行要先出手。財政是以防范公共風險為目的，處置償付風險，充當全社會“最后買單人”角色，當市場風險外溢轉化成公共風險時，財政要及時發揮作用。貨幣政策應關注經濟金融穩定，財政政策應更注重金融風險對社會產生的衍生風險，更加整體和宏觀，兩者在金融風險救援中應是行為一體的，而非各自為政。
(七)普惠金融中的財政政策和貨幣政策進一步融合
2023 年中央金融工作會提出“金融是國民經濟的血脈”。在經濟金融化邏輯下，普惠金融就是經濟的毛細血管，金融血液在經濟毛細血管越暢通，經濟細胞就越活躍。
普惠金融又稱包容性金融，其核心是更有效、更大范圍地讓社會所有群體享受到金融服務，讓發展的機會更加平等。財政政策和貨幣政策都在助力普惠金融的發展，財政政策的主要工具是專項資金獎補或貼息、稅收減免、融資擔保及風險補償等，而貨幣政策的主要工具是差異化的存款準備金率、支農支小再貸款等。理順普惠金融中的財政政策和貨幣政策關系，進一步提高普惠金融的成效，需回歸本源，看透普惠金融背后的社會邏輯。商業金融的本質特性“嫌貧愛富”，普惠金融則“助貧共富”，普惠金融不是商業金融，而是社會金融，或是政策性金融。要讓普惠金融既不扭曲商業金融規則，還能達到普惠包容的社會效果，這就需要財政政策和貨幣政策在行為分工的基礎上一體化操作。
三、財政與央行的關系：在不確定性中協同耦合
財政是國家治理的基礎，金融是現代經濟的核心。在這里，財政的含義不是指財政部門，而是指國家財政關系、財政活動的總和。財政與央行的關系，從名義上講，是機構，即財政當局和貨幣當局之間的關系，實質上是兩種權力之間的關系：國家的財權與國家的貨幣發行權。在現實中，這兩種權力是平行的，但在理論邏輯中卻不在一個層次上。貨幣發行權源自于財權，財政是現代信用貨幣的母體。
在財政收支和貨幣流通相互嵌合、國債和貨幣之間的邊界日漸模糊的條件下，財政和央行之間的關系也不再是原有認知的二元關系。財政是現代信用貨幣的母體，財政政策和貨幣政策趨向一體化，財政和央行的關系是一個有機整體，兩者不可分離。各國國情不同，賦予財政當局和貨幣當局的具體職責也各不相同，但這只是反映實然的關系—現實的關系，而并非是應然的關系—邏輯的關系。在機構職責關系上嚴重脫離應然的實然關系，是無法構建確定性的，反而會引致新的風險。
(一)財政關系支撐起貨幣關系
財政權，或具體說征稅權，是國家賴以存在的基礎，也是國家信用的基礎;央行受托擁有貨幣發行權，依賴于國家信用。這說明，是國家與民眾的財政關系支撐起貨幣關系，而不是央行與民眾的貨幣關系支撐起財政關系。所以，從理論定位來看，財政和央行的關系并不在一個層次上，財政是貨幣發行的基礎，也是金融的基礎。中央財政既可以是貨幣需求的創造者，也可以是貨幣的供給者。這是正確處理財政與央行關系的一個基本認識。
基于傳統觀念來探討財政與央行的關系，總是局限在經濟視角，放在宏觀調控中來看，二者處于同一個層面;而從國家治理的角度來看，財政超越了宏觀調控和經濟治理，是連接經濟、社會和政治的樞紐。所以，財政政策往往不是單純的經濟政策，而是同時包含著社會政策。從防范化解公共風險的角度觀察，央行的職能主要是遏制金融風險的宏觀化、公共化，避免系統性風險和金融危機;而財政的職能主要是遏制跨領域的風險循環累積，如控制經濟風險、金融風險和社會風險等之間的循環擴散，保障政權安全。
從世界主要經濟體的情況來看，財政職能涵蓋的范圍要遠大于央行，不僅包括財政收支管理、政府債務發行和管理、政府資產管理，還包括金融風險監管、政府投資管理和硬幣發行等諸多方面，更重要的是掌管宏觀經濟政策、社會政策、重大公共風險救援和對外財經政策。這有助于財政職能的統一、財權的統一、預算對公權力的約束和政府活動的法定和透明。以美國財政部為例，官方定義的職責包括管理聯邦財政、收集所有根據美國法律規定的稅收、生產貨幣和硬幣、管理政府賬戶和公共債務、監督國家銀行和儲蓄機構等;另外，宏觀審慎政策框架的核心—金融穩定監管委員會由美國財政部主導，財政部長擔任委員會主席，美聯儲主席是委員會投票成員之一。央行通常的職能是發行貨幣、執行貨幣政策、維持金融穩定、建設支付體系和金融基礎設施等，有的也擁有管理外匯儲備、代理或經理國庫等職能。財政收支管理離不開央行的國庫運作;國際上央行的貨幣發行機制主要以買賣國債為主;金融風險監管及其防范處置主要由財政來主導協調。凡是財政淪為公權力提款機的國家，都是政府不透明、貪腐嚴重、貨幣發行不受約束的國家，自然也是不發達的國家。財政的法治化、透明度往往與一個國家的文明水準成正比。
(二)財政與央行的業務關聯
基于財政與央行關系的基本認識，在此扼要梳理了世界主要經濟體的經驗，聚焦從央行的政府出資、央行利潤上繳機制、政府與央行的資產負債表、外匯儲備管理、金融監管以及國庫管理等方面探討分析財政與央行的職能、機構關系。
1. 央行的政府出資關系
美聯儲是私人機構，政府并不持股，股東為聯邦儲備成員銀行。日本銀行是法人公司形式，財務省代政府持股 55%，其余由私營部門出資。英格蘭銀行在 1946 年被國有化，財政部持有全部股份。俄羅斯央行也是由政府全部出資的法人實體。各國央行都享有特殊的法律地位，對市場運行的影響力大于一般的政府機構，但不一定是政府的組成部門。中國人民銀行由政府全資設立，是國務院組成部門，是政府的一部分，與上述幾個世界主要經濟體的出資關系均不同。從我國來看，央行對政府的獨立性并不存在，僅僅體現在記賬形式上，如在中國人民銀行的資產負債表的資產方有“對政府債權”科目。
2. 央行發行貨幣會產生鑄幣稅，通常以利潤形式上繳財政
美聯儲每年都會上繳利潤給財政部，進入國庫，編進預算，其標準是凈收益扣除相關利息支出、股息、運營成本和一定盈余資金準備之后的部分。英格蘭銀行每年將印鈔收益全部上繳財政部，具體印鈔收益的認定機制根據英格蘭銀行和財政部每五年評估一次的英格蘭銀行資本框架參數決定。我國盡管也在法律上明確，剔除一定準備金后的凈利潤要全部上繳中央財政，但在具體實踐中仍“一事一議”，尚未形成常態化的利潤上繳機制。
3. 從政府與央行兩張資產負債表之間的嵌入關系，洞察財政與央行的機構關系
一方面，美國、英國等國的外匯儲備由財政部管理，記入政府的資產負債表，而德國、巴西和中國外匯儲備由央行管理，記入央行的資產負債表，也有日本、俄羅斯等國的財政部和央行各管理一部分外匯儲備，分別計入政府和央行的資產負債表。財政管理外匯儲備是一國治理能力提升的大方向，有助于明晰資產管理和貨幣管理界線，央行管理外匯儲備通常是外匯市場不成熟階段的權宜之計。另一方面，作為政府的負債、央行的資產，國債是兩張資產負債表相互嵌入的結合點。國債不僅是財政金融協調應對公共風險的重要手段，基于國債交易形成的國債收益率曲線，還是金融市場的核心基礎設施。美聯儲、歐央行和日本銀行持有國債占總資產比重均在 60% 以上，而我國人民銀行持有國債占比僅有 3.3% 。
4. 金融監管中的財政和央行關系
從歷史發展的角度，現代金融監管越來越離不開財政。尤其是在發達經濟體對 2008 年全球金融危機進行集體反思之后，各國財政部都加強了對事前、事中金融監管的介入，構建以財政為主導的金融監管協同架構。比如，美國財政部設立金融研究辦公室(OFR)并作為美國金融穩定監管委員會(FOSC)的常設支持機構，承擔一系列協調職能;英國財政部下設金融穩定小組;德國聯邦財政部不僅主導金融穩定委員會，還通過投票權控制聯邦金融監管局和金融市場穩定局;等等。
5. 國庫管理也是財政與央行關系的一個結合部
美國、英國、德國、日本等國家均實行央行代理國庫的制度，并采用國庫單一賬戶 + 國庫現金管理模式，且財政和央行在國庫收支運行、國庫現金管理、國庫監管等方面協同行動。
