一、 引　言

　　高度不確定性、不穩定性和復雜性，是當前全球經濟形勢的基本特征。對此，2023年底的中央經濟工作會議對此有清醒的認識，并做出了一系列政策安排。財政政策是政府宏觀調控的主要手段，也是政府為經濟社會注入確定性的主要工具和途徑。全球經濟的波動性、國內經濟的結構性和體制性問題疊加，是造成當前經濟高度不確定并帶來各種嚴重風險挑戰的根源。當前經濟復蘇不穩、房地產業轉型艱難、政府債務結構失衡等風險挑戰，都還只是經濟發展中的表象，更深層次的是新階段的經濟底層邏輯變了。這種底層邏輯的變化用傳統理論是難以闡釋的，也使得包括財政政策在內的宏觀政策效果不如新階段之前。政策注入確定性的效果下降，意味著不確定性的擴大和風險公共化的增強，由此也隱性改變著市場與政府之間的關系，政府作用變強呈現為世界性的現象，試圖為市場、為發展構建新的確定性。安全、去風險、可持續，等等，這些熱詞反映出世界各國面對不確定性和風險挑戰的回應和宏觀政策取向。

　　主流經濟學是以“非均衡-均衡”為理論范式的，矯正非均衡，逼近均衡，這一直是宏觀經濟學的追求，也是解釋經濟運行、經濟危機的基本邏輯，所有的矛盾、問題和危機都隱藏在非均衡之中，全球經濟的問題也是順著這個邏輯延伸，歸因于非均衡，如供需失衡、貿易不平衡、不平等競爭、實力不均衡，等等。國際社會的爭吵都源于這個觀念。為了干預非均衡，自發明了“政策”這個工具以來，形成了復雜的公共政策體系，都是為此服務的，財政貨幣政策無疑都是實現經濟均衡的有力工具。這種研究范式在具備“宏觀確定性”的條件下是有用的，但當人類社會進入“風險社會”狀態，宏觀確定性假設不再成立，宏觀不確定性成為常態時，即使達到均衡也是不穩定的、脆弱的。包括財政政策在內的宏觀政策效果為什么邊際遞減，源于國內均衡、全球均衡變得極其脆弱，即使通過政策干預達到了暫時的均衡，也往往曇花一現。這表明，包括財政政策在內的宏觀政策制定實施需要新的理論范式，需要從不確定性出發來構建確定性，“不確定性-確定性”分析框架也許是一個可行的選擇。這個分析框架的核心是風險，即通過控制“風險公共化”來增強宏觀環境的確定性和宏觀經濟的穩定性。順著這個邏輯，宏觀政策的目標在理論上應當超越宏觀“均衡”，關注宏觀“確定性”，即以“公共風險最小化”為目標，以阻斷“風險鏈”、遏制風險公共化為著力點，增強宏觀確定性，為市場預期的確立提供宏觀條件。不言而喻，財政政策也應當轉為這個新范式，為中央經濟工作會議提出的“適度加力”“提質增效”的積極財政政策設計新路徑提供支撐。

　　二、 財政政策的新范式

　　基于均衡范式的財政政策表現出越來越大的局限性。通過市場出清，促進總供給與總需求達成宏觀均衡。宏觀均衡的條件是：儲蓄=投資。若儲蓄大于投資時，產生過剩儲蓄，就意味著出現了需求缺口，供給過剩，市場不能出清，情況嚴重時就會產生經濟危機。消化過剩儲蓄的途徑，要么通過凈出口來消化，即把過剩儲蓄轉化為順差輸出，過剩儲蓄=順差;要么通過財政赤字來消化，即把過剩儲蓄通過財政支出擴張轉化為有效需求，過剩儲蓄=赤字;或者是兩者的組合，赤字=過剩儲蓄-順差。這意味著在供過于求的情況下，需要積極財政政策，通過赤字來促進宏觀均衡。當前支持積極財政政策，擴大赤字和債務規模的各種建議，均基于這種均衡范式。

　　這種均衡范式有用、有效，必須有以下假設條件：一是經濟循環僅僅在“支出-收入”流量層面，不考慮社會財富存量的影響，即資產價值變化不產生宏觀影響。這意味著無須考慮企業部門、居民部門和政府部門的資產負債表變化。二是總需求與總供給之間的均衡是實體性的，即不用考慮經濟金融化帶來的不確定性影響，貨幣的作用限定在非充分就業均衡下對閑置資源的撬動。利率是由貨幣數量的多少決定的，與“貨幣狀態”無關;商品價格是由供求關系決定的，與風險預期無關。三是經濟系統是獨立運行的，不考慮其是否嵌入整個社會當中。私人契約、公共契約是完備的，不同經濟主體之間是平等的，不存在個體風險外溢的公共化問題。但問題是，上述假設條件與新階段的現實越來越背離，均衡范式的適用性已經大大下降，其有用性越來越需要嚴格的限定條件。在宏觀不確定性的條件下，即使通過擴大出口和擴大財政支出逼近均衡狀態，也只是暫時的脆弱的，或者是靜態的，不是供需相互促進的均衡。在公共化的風險不收斂，宏觀不確定性不降低的情況下，財政貨幣政策的有效性會大大降低，甚至趨于無效。這些年來的政策實踐越來越佐證了這一點。

　　所以，財政政策的新范式理論上不是以擴張有效需求、逼近宏觀均衡為目標，而是以公共風險最小化為目標。只要公共風險收斂，宏觀確定性擴大，有效需求擴張作為一個結果就會自然產生，市場出清，逼近均衡就可能實現。風險出清是市場出清的前提，否則，擴張需求的政策就會是緣木求魚，甚至適得其反。在這里，風險出清通過“風險預期”發揮作用，與市場出清通過價格發揮作用是不同的。在市場主體的風險賬戶中，市場風險與公共風險的性質不同，市場風險與市場收益相匹配，而公共風險是“純風險”，沒有任何與之匹配的收益可言，對市場主體而言，是不產生收益的風險成本，對資產形成“風險折現率”導致減值，對投資形成“預期風險折現率”，導致投資預期收益下降。風險出清，就是讓市場主體風險賬戶中的公共風險趨向于零，即最小化。能做到這一點的主要是政府，財政貨幣政策是其主要手段。因為財政是社會風險的最終承擔者，最后一個買單人;而央行是流動性的最終提供者，最后一個貸款人。

　　公共風險的形成是一個復雜問題，在這里只能簡單闡釋。風險從來都是一個微觀概念，自從提出“系統性風險”后才變成一個中觀概念，公共風險，或者說公共化的風險才是宏觀概念。奈特把風險與不確定性區分開來，是一個微觀視角，不涉及社會整體和宏觀經濟。公共風險源自于個體風險的異化，是通過個體風險的外溢、社會化、系統化和公共化這幾個環節而形成的。在個體風險向公共風險演化的過程中，經濟金融化起著關鍵作用。這也是前面提到的經濟底層邏輯發生改變的主要動因。經濟金融化，在宏觀上改變了貨幣、價格和產出之間的關系，形成了新的生產函數，貨幣與資本的對偶關系嵌入其中。所謂實體經濟的概念在經濟金融化過程中日漸模糊，經濟與金融相互融合。19世紀關于“貨幣是面紗”的認知一直延續到貨幣主義，在人們觀念中根深蒂固，但已時過境遷，不再符合現實。“實體經濟”已經轉變為“金融經濟”，若再疊加上“數字經濟”，原有的基于實體運行的理論分析無法“看到”風險的公共化嬗變。系統性風險這個概念的提出是一個重大進步，但局限于所謂的金融行業，沒有充分認識到金融的“血液”特征，金融滲透到經濟系統的各個產業，并日漸發揮核心作用。在幾十年前，明斯基就意識到了金融不是“經濟的配角，而是經濟的明星”。把金融僅僅解釋為儲蓄與投資之間的中介已經遠遠不夠了。

　　經濟金融化，在微觀上體現在資產負債表的金融化。財務學意義上的資產負債表基于歷史成本法來計價，而金融化了的資產負債表則是基于風險來估值。這已經不限于金融企業或類金融企業，所謂實體企業，如房地產企業、高科技的獨角獸企業，也是如此。在風險蔓延的情況下，資產負債表就會快速變化，企業杠桿率急劇上升，甚至導致企業破產。顧朝明所說的資產負債表衰退，實質是資產負債表金融化之后產生的現象。從近20年的情況來看，資產“估值”的穩定與“幣值”的穩定相比變得更為重要，更容易導致風險的公共化。再加上應對氣候環境變化帶來的資產低碳綠化、數字化帶來的數據資產化，“高碳資產”“數據資產”的估值具有內在的不確定性，與風險預期更緊密地聯系在一起。金融化、低碳綠化和數字化的疊加合一，將會導致企業資產負債表的脆弱性成倍上升。任何一項與此相關的政策措施和監管行為，都可能帶來企業資產負債表估值的急劇波動，從而引發風險外溢。經濟金融化，在財富存量上體現為居民資產負債表、政府資產負債表也在深刻地金融化。這樣一來，金融化把企業部門、金融部門、居民部門和政府部門的資產負債表關聯在一起，形成了復雜的隱性“風險鏈”，且具有網絡特征。觸發條件一旦形成，風險就會快速傳遞。任一部門的風險，都會通過以資產負債表為載體的風險鏈而產生網絡化的傳染，形成公共化的風險，即公共風險。

　　經濟從貨幣化到金融化，一方面降低了交易成本，促進了所有權的結構化、社會化，提高了資源的配置效率和使用效率，但另一方面，也帶來了經濟系統的脆弱性、經濟行為的敏感性和財富價值的不確定性。會計計量屬性產生了內在的“測不準”現象，在客觀、真實和準確之間無法同時實現。在非金融化的經濟體系當中，“盈利”和“虧損”都是確定性的，而在金融化的經濟體系當中，即使已經確認、計量了的收入也會處于“浮盈”或者“浮虧”的狀態，不再是確定性的，從居民收入、企業利潤到積累的財產，都總是處于隱性地升值和貶值的不確定性狀態。風險在以一種虛擬的方式隱性地支配收入、財富，并日漸主導收入、財富分配格局。“風險預期”在經濟運行中的作用與日俱增。當前之所以產生經濟風險、房地產風險、金融風險等多元風險交織的這種局面，在于經濟金融化改變了經濟運行的底層邏輯，而這就是新發展階段的現實——公共風險在顯著擴大。這需要新的認知范式來創新宏觀政策和制度安排，財政貨幣政策的創新應居于首位。

　　除了經濟金融化之外，置入整個社會來看風險的公共化過程，與契約的不完備性直接相關。社會誠信是契約的基礎，而契約是風險防范的基礎。任何契約，包括私人契約和公共契約都是風險的產物，權利和義務的界定，實質是分擔和防范風險的共同約定。無風險，不契約。契約和契約精神是人類應對風險過程中進化出來的文明品質，也是商業文明的基石。然而，契約總是不完備的，尤其在快速變化高度不確定性的環境中，更是如此，這為風險的外溢和公共化提供了條件。利益內部化，風險外部化，是人的本能，也是任何經濟主體的本能。這種本能不時地會扯掉商業文明的外衣，把風險轉嫁給他人，如各種“老賴”。當前各種“失信人”已接近千萬，失信風險擴散。如當前現實中，包括地方政府在內的各種相互拖欠，已經成為頑疾，邊清邊欠，這種公共風險就像寒風一樣，會改變貨幣狀態，在貨幣存量不變條件下加劇流動性緊張，而流動性緊張則進一步加劇相互拖欠，導致更多債務違約和暴雷。這類風險的公共化，與“風險大鍋飯”有內在關聯，也與政府債務結構有直接關系。通過積極財政政策調整央地政府債務結構并注入流動性，則有助于緩解這類風險的蔓延，降低公共風險水平。

　　三、 風險權衡中的財政政策

　　中央提出財政政策在積極的取向上“適度加力”，這顯然是風險權衡的結果。通過政策來防范化解風險，都是有代價的，這個代價就是政策本身會衍生風險。如財政政策加力，會產生財政風險;貨幣政策加力，則會產生貨幣風險，這就需要做出權衡。干任何事都有風險，正是在這個意義上，運用財政貨幣政策防范化解風險，實質是“用風險對沖風險”。用一種風險去對沖另一種風險，只要操作得當，可以使風險的總體水平降低，公共風險收斂，宏觀確定性上升，就可逆轉預期，改善預期。在不確定性的風險社會，風險權衡是宏觀政策制定和調整的一條基本原理。

　　風險權衡的基礎是風險認知。一旦風險認知有誤，則風險權衡就會出錯，宏觀政策就會走偏。從財政來說，風險權衡涉及三類風險的認知：公共風險、財政風險與債務風險。對公共風險的形成，即風險公共化在前面做了簡要闡釋，在此不再贅述。而對財政風險、債務風險的認知則決定了財政政策加力的“力度”可以多大。財政風險和債務風險既有聯系，又有區別，但不少人把二者劃等號。在邏輯上，債務風險是從財政風險轉化而來，財政風險是從公共風險轉化而來。而債務風險一旦產生，就構成財政風險的一部分，威脅財政的可持續性。但是，債務風險和財政風險并不能劃等號，就像衍生物不能和衍生者劃等號一樣。財政風險是政府作為公共主體因公共責任(防范化解公共風險)而采取各種措施導致財政難以持續的風險，只要是政府履行公共責任有需要，就可以以財政風險為工具去對沖經濟風險、金融風險、社會風險，等等，如通過減稅降費、擴大公共投資、緊急救援、轉移支付等措施來穩增長、穩金融和促進就業。財政風險不受制于市場，卻受制于政治程序。而債務風險是政府作為經濟主體融資而產生的可能違約風險，受市場的約束。債務風險越大，政府信用等級就越會下降，其融資的阻力就越大，甚至無法進一步融資。所以，通過市場進行債務融資來擴張財政支出在一定條件下會出現悖論：越是擴張越是收縮。如我國地方政府承載著宏觀調控的職責，在債務高企的情況下，出現了一邊化債一邊擴張的矛盾現象。

　　對財政風險的傳統認知局限于“財政不可能三角”，即減稅、擴張支出和控制赤字不能同時實現。自1991年歐盟《馬約》公布赤字率3%和政府負債率60%為財政紀律紅線以來，學界長期來把這個規定當做財政風險警戒線，并深深地影響了財政政策決策，這是一個非常嚴重的誤解。歐盟、美國、日本等世界主要經濟體在財政政策實踐中早已經放棄這個所謂的風險警戒線，但在我國一些人的頭腦中依然奉為圭臬。這種風險認知將會大大縮小財政空間，束縛手腳。前面已經談到，經濟金融化已經改變了經濟運行的底層邏輯，貨幣與資本的對偶關系嵌入生產函數之中，貨幣數量論不再成立，通脹也不是完全的貨幣現象。這意味著盯住通脹而在財政與貨幣之間設置隔離墻理論上已不合邏輯，實踐中也已經被拆除。MMT理論則是走得更遠，把財政與貨幣徹底融合作為一個整體來討論。貨幣不只是交易媒介，也是資產(資本)，更有人提出是“國家資本”。隨著對貨幣風險(通脹)的認知改變，財政貨幣政策一體化實踐已經在主要經濟體持續多年，成功地遏制了風險的公共化，避免了更大的危機。至于說美國近年來出現的物價總水平上漲，與其說是通貨的膨脹，倒不如說是美國調整全球供應鏈衍生出來的消費風險預期上升，而不是因為手中有錢了可以買更貴的東西。風險預期對價格的決定作用日漸超出實體的供求關系。加息改變了市場的風險分配，從而影響了價格。2022年底美國經濟學家們普遍預期的美國經濟衰退并未到來，就是忽略了經濟底層邏輯改變而產生的誤判。由此可見，只有跳出財政，才能更好地認知財政風險。

　　貨幣風險下降，意味著財政空間擴大，積極財政政策可以更大的力度來對沖經濟下行風險、房地產風險、金融風險和就業風險。從中長期看，有效遏制住風險的公共化趨勢，才能真正保持財政的可持續。當前只有盯住“公共風險最小化”，才能“柳暗花明又一村”。

　　從實際操作來看，應科學權衡各類風險的公共化趨勢及其相互之間的關聯，建議以風險為導向，加快調整政府債務結構、打通財政貨幣之間的隔離墻、快速截斷通過資產負債表形成的風險鏈、清理包括地方政府拖欠內在的新“三角債”、實行“跟人走”的轉移支付政策促進人口城鎮化，如此等等，并實施有效的宏觀政策取向一致性評估，全面降低風險預期。

　　風險預期小了，宏觀確定性增強了，經濟復蘇動力自會增強。