建設法治中國，推進司法體制改革，主要涉及以下三個問題：
一是解決黨的依法執政問題。即如何保證“黨在法之下”的原則能夠落實，只要黨能夠依法執政，認真落實“黨在法之下”的原則，法治國家就有保證。
二是建設法治政府的問題。各級政府只有依法行政，政府的各項行為，制定的各項規定都必須有法可依，嚴格在法制軌道上運行，不能有任何逾越，法治國家才有基礎。
三是司法公正問題。司法是維護社會公正最重要也是最后一道防線。只有公正司法，法律才具有權威性，人民感到有希望，法治國家才有希望。
上述三個問題，在當下中國情形下，核心的問題只有一個，即如何保證“黨在法之下”的原則能夠落實，也即黨的領導與依憲治國，如何取得平衡，只要這個問題得到很好解決，其余兩個問題，也就相對容易得到解決。
一
要建設法治中國，以下兩個問題需要面對，難以繞過去：
（一）如何讓憲法長出牙齒
1982年9月，黨的十二大通過的黨章中明確，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。此后32年間，黨的歷次報告中都對此加以強調。十八大報告中再一次指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。”上述論述，一般稱之為“黨在法之下”。但如何保證“黨在法之下”，實際就是如何依憲治國，真正把憲法看作根本大法，使憲法的各項條款能夠在現實生活中得到落實，如果沒有嚴格的制度保障，上述原則是難以在現實生活中得到落實的。因而，建立憲法實施監督制度，是建設法治中國的關鍵和突破口。
2013年至今，中國社會圍繞依憲治國，憲政法治產生的爭論，至今并沒有完全平息。爭論的問題，筆者看來，實際就是堅持黨的領導與依憲治國如何取得平衡，是否真正想讓“黨在法之下”這一原則在現實生活中得到落實。道理很簡單，這個原則如能得到真正落實，就是依憲治國，就是憲政法治。黨領導人民制定了憲法和法律，當然黨要帶頭遵守。不然，你制定了憲法和法律，又不帶頭遵守，憲法和法律的神圣就無從談起。2012年12月4日，習近平總書記在紀念82憲法頒布30周年講話時提出“保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現”。只有讓憲法各項條款在現實生活中得到很好落實，也就實現了人民的根本利益。要建設法治中國，核心內容就是，如何制約公權、保障私權。公權力，即黨的權力、政府的權力，如何能夠在制度的籠子里，得到有效的監督和制約，這是法治建設的一個方面；同時，如何保障憲法賦予公民的各項權利得到很好的落實，這是法治建設的另一個方面。現在的問題是，公權力過于張狂，經常逾越邊界。此外，公權力邊界不清晰，有太多的模糊地段，這也導致自由裁量權過大等現象非常嚴重，這些問題也屬于法治建設需要解決的內容。十八屆三中全會通過的《決定》，提到深化行政執法體制的改革，行政執法一方面要依法行政，另一方面執法主體必須受到嚴格的監督和制約。要依法履行職責，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權。不然，改革難以取得應有成效。
而要使“黨在法之下”的原則能夠得到真正落實，就必須加大對憲法和各項法律的監督，使憲法真正成為根本大法，使各項法律實施能夠有切實的保障。
黨的十二大之所以能夠將“黨在法之下”的原則寫入莊嚴的黨章，是因為有文革慘痛的教訓，領導人凌駕于憲法和法律之上，神圣的憲法變成了一張廢紙，由此給黨、國家以及各族人民帶來了沉重災難，為了汲取這一沉痛的教訓，中國共產黨人痛定思痛，才在黨章中確立了這一原則，并在1982年12月五屆人大五次會議寫入了莊嚴的憲法。但遺憾的是，32年過去了，我們雖將這一原則寫入了莊嚴的黨章和神圣的憲法，但并沒有通過民主政治的發展，通過制定一整套的制度，保障這一原則得到很好落實。例如周永康在擔任政法委書記時，提出了“三個至上”的觀念：黨的事業至上、人民利益至上和憲法法律至上。實際上，在周永康看來，只有一個至上，即黨的利益至上，使黨凌駕于憲法和法律之上，實際就是黨的領導，特別是分管政法的領導凌駕于憲法和法律之上。這無疑不符合憲政法治這一基本原則。再比如82憲法賦予了中國公民的各項權利。要維護憲法的莊嚴與神圣，必須保障公民權利得到很好落實，不然憲法的神圣只能寫在紙上。只有公民權利得到很好落實，才能夠有效制約公權力的泛濫，才能夠使反腐在制度層面上有質的飛躍。例如，如何保障憲法35條賦予公民權利，即“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，這個問題至今沒有完全破解。
由于上述原則在很長時期里沒有得到很好的執行，這也是現在很多問題出現的根源之一。就是黨凌駕與法律之上，導致公權力泛濫和權力缺乏制約。
要落實這一原則，一項重要內容就是，必須加大對憲法條款實施的監督，以保障神圣的憲法得以落實。具體建議是，在全國人大設立憲法監督委員會，以保障憲法的設施。當然，這個憲法監督委員會，要監督執政黨，特別是他的中央委員會和政治局，可能會有一些困難，但至少，可以對省一級的黨政機構、中央的部委機關進行監督，使國人對憲法重要性的認識，通過一些案例，逐漸強化起來。
憲法之所以神圣，是因為憲法是根本大法，并能夠得到落實。如果憲法不能夠落實，憲法賦予公民權利的各項條款得不到落實，憲法的神圣也就無從談起。
依法治國的關鍵是依憲治國，憲法實施的機制和程序，要有哪些具體制度來配套，這些問題應當是司法體制改革的內容。改革要在法治的框架內進行，但是如果框架已經容納不下了，具體的改革措施如果與現有法律規定存在沖突，憲法、法律就會失去權威，改革的合法性也會存疑。因此，在全國人大設立憲法委員會這樣一個日?？蛇\行的違憲審查機制，這是“讓憲法長出牙齒”的一個非常重要的方面。歐美國家、韓國等亞洲國家設立了專門的憲法委員會或者憲法法院，在中國，在人大設立憲法委員會，讓憲法真正被激活，若如此，將會強化國人的憲法意識，推進依憲治國。
公開資料顯示，早在1982年制定現行憲法的時候，多位學者就呼吁在全國人大設立憲法監督委員會，中央對此也予以認真考慮，但是鑒于當時“經驗不足”沒能實現。32年過去了，我們的經驗是否豐富了一些呢？薄熙來和周永康嚴重踐踏憲法和法律的行為，我們難道還需要再來幾次才能夠汲取這樣的教訓？
（二）建設法治中國，需要民主政治的推進
要維護憲法權威，保障憲法的實施，從更寬廣的意義上分析，需要民主政治的推進。沒有民主政治的推進，法治中國缺乏堅實的基礎，依憲治國也難以持久。
司法與民主是一個古老的話題。司法需要民主動力，需要民主作為支撐。就中國當下情形而言，法治問題實際就是民主問題。也就是說，表面上看是法律問題，而實質癥結在于民主意識的缺失和民主政治發展的停滯，在于民主政治和民主文化弱勢。因此，沒有民主政治的推進，法治難以走遠，依憲治國難以實施。就是說，法律的困境需要民主政治的推進才能夠解決。而法治的推行，則有利于民主政治建設。民主法律雙軌并行，才能走上健康軌道，才能走上依憲治國、依法治國的軌道。如何杜絕司法腐敗和司法不公，需要司法的獨立性，沒有司法獨立，難保司法公正。沒有民主支撐的司法公正，難以長期持續。
所謂民主，不外乎是主權在民，大眾民主。其中的一個環節就是人民授權。這樣才取得正當性或合法性，但人民授權不是一次性的，而是一個不斷周期性的程序。也就是，每隔三至五年，就需要讓人民出場一次，授權于特定的政治組織組織政府，續行授權。例如現在的人民代表大會。人民出場，由人民授權，人民如何授權，真正能夠體現人民的意志，而且是絕大多數人民的意志，而不是被操縱，被代表，被表現為授權，重要的是讓成千上萬的人民，還原為一個個具有自己意志、能夠表達自己訴求的主體性現代公民。只有這樣，中華人民共和國才能夠成為現代意義的共和國，人民才能夠真正成為共和國的主人。人民如何成為一個公民，需要加強公民意識的培養，更需要創造公民能夠成長的制度環境。不然只有百姓，難有公民。憲法保障公民權利的實現，需要有制度保障，真正使憲法成為莊嚴的大法；對公權力的監督，需要有制度的籠子，而這個籠子，其中一個重要的鐵桿，需要創造一個不可或缺的環節，公民一定能夠參與對公權力的監督。這種監督，一定具有實質意義，而不是只具有形式上的意義。
要拓寬人民監督權力的渠道，按照習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話要求，“公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。要健全申訴控告檢舉機制，加強檢察監督，切實做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法必追究”。而要做到這一步，需要對中國根本政治制度，人民代表大會制度進行改革，使這項有著60年的政治制度，能夠適應中國民主政治的發展而與時俱進。
對人民代表大會制度進行改革，涉及諸多內容。按照習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話要求， “各級人大及其常委會要堅持正確政治方向，增強代表人民行使管理國家權力的政治責任感，履行憲法法律賦予的職責。要健全人大常委會組成人員聯系本級人大代表機制，暢通社情民意反映和表達渠道，支持和保證人大代表依法履職，優化人大常委會、專門委員會組成人員結構，完善人大組織制度、工作制度、議事程序”。就具體內容而言，還應當包括各級人民代表大會選舉出的代表，應當主要是由選民選出，能夠較為充分反映選民的意志；擬競爭代表的候選人應當向自己所在的選區選民發表自己的施政綱領；為了提高人民代表大會的會議效率，需要大幅度縮減代表的數量，人民代表作為一種職業，而不僅僅是一種榮譽，需要加強專職化的能力的培養；需要制定科學的會議制度；政府的各項開支，都有嚴格的監督，而不是時緊時松，籠而統之只有一個每年預算案，普通代表看不懂，有專業素養的代表，由于沒有足夠的時間也難以看明白，難以進行實質意義上的監督；等等。
二
要建設法治政府，主要內容包括權力的制約或制衡，公民權利的保障和實現兩個方面。就是，我們如何才能保證政府的各項行為，都能嚴格遵循相關的法律，而沒有任何逾越；我們如何保障憲法賦予公民的各項權利，在現實生活中，有切實的保障，并能夠得到很好實現?，F在看來，如果沒有一個較為健全的民主政治的發展，沒有一個強有力的制衡和制約體制，法治政府的建設難以有切實的保障。也就是說，法治政府的建設是與民主政治的發展密切相聯的。
在推進司法改革方面，十八屆三中全會《決定》，特別強調了司法體制改革，讓每個人在司法個案中感受到公平正義，這是全面推進依法治國方略的重中之重。這主要包括完善司法責任制、完善司法人員分類管理制度、健全司法人員職業保障制度、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理這4項司法體制改革的基礎性、制度性措施。
(一）完善司法責任制
法院依法享有獨立行使審判權，排除一切干涉，是法治發展的規律要求和必然趨勢；法官獨立享有不受任何干涉的裁判權是司法公正、司法獨立的根本要求。
而法官獨立享有不受任何干涉的裁判權，就是主體責任清晰?！白寣徖碚卟门?、由裁判者負責?！薄吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的這一內容，就是明確責任主體。
長期以來，由于責任主體不清晰，所帶來的問題也十分顯然。例如，審判委員會，初衷是為了發揮集體智慧、保障審判質量。但是時至今日，一些法院的審委會顯然偏離了初衷，對法律問題關注甚少，而對于具體的事實、證據、細節這些應當在庭審中關注的問題卻過問頗多。審委會的歷史變遷是司法行政化的一個縮影。在法院、檢察院內部，類似的行政干預甚至已經成為標準作業流程。一起案件從接案到判決，所有的司法程序都要由行政領導簽字認可，一旦行政領導有意見，而不是案情本身發生重大變化，辦案工作就面臨著大轉折。這種通過行政力量改變案件定性，且不用承擔錯案責任的做法，完全無視檢察官、法官的作用，將司法裁判異化成“個人決定、集體擔責”的怪異模式，而這也正是導致司法不公的重要原因之一。
“讓審理者裁判、由裁判者負責”真正成為實在的內容，而不是淪為一句口號？在確定責任的同時，將權力下放，確保責權統一，是唯一的途徑。
主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發。
一起案件，只有法官親自聆聽原被告雙方的陳述，親自聽取證人證言，親自查看書證物證，才能從內心形成公正的判斷。司法改革要落實責任主體，維護司法公正，關鍵是要建立符合司法規律的辦案責任制，做到“有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究”。
將司法責任制作為改革試點的重點內容之一，要求以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官辦案責任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。
在明確責任的同時，需要加大對責任的追究，這主要是加強兩方面的監督：
一是法院內部監督。法院應該建立案件質量控制制度，針對每一起當事人的投訴，法院有獨立的委員會對案件質量進行評估，界定哪些情況屬于法官濫用職權，適用哪些糾正、懲處措施。這樣的機制，既落實了獨立審判權，又有依法的內部控制。
二是外部監督。外部監督最有效的查處機制是公開。十八屆三中全會《決定》已經提出“全面推進司法公開和檢務公開”。只有讓當事人、公眾媒體進行外在監督，才能夠制約“內部行政化”的影響。內外兼修，司法改革的目標才更有可能得到落實。
只有圍繞法官、檢察官的職權配置、權力運行、監督制約、評價管理四個方面進行規范管理，才能推進法官、檢察官辦案責任制的剛性要求。
（二）去地方化
十八屆三中全會《決定》中，關于司法改革最熱的議題之一就是“省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”。這一表述，明確了司法權不能被地方削弱。由省級統管人財物，這一方案的目標是消除同級人大、黨委、政府對司法部門的控制，破除司法地方化關鍵環節。
為破解司法地方化帶來的弊端，應當探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。應當將林業法院、農墾法院統一納入國家司法管理體系，改革部門、企業管理法院的體制。由部門和企業管理法院，一個明顯的缺陷是，難以保證司法公正。特別是在一些案件涉及到部門和企業利益時更是如此。
長期以來，我國司法人員和地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，不利于排除司法地方保護主義現象。我國是單一制國家，司法權是中央事權。但如果將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難。以法院為例，我國共有3500多個法院、近20萬法官，如果所有法院的人財物都由中央統一管理，從管理幅度的科學性考慮，會有一些缺陷，操作上也有一定難度。因此，推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，是相對務實之舉。該舉措將使法院、檢察院更有能力擺脫地方保護主義的干擾，有效提升司法機關的獨立性，保障公正司法。
推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，經費保障是重要內容。根據中央的決定，地方各級法院、檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。這雖然還不能說是完整的“預算獨立”，但至少為司法預算獨立提供了基本條件。
如何平衡省級財政和市（縣）級財政的經費負擔問題，是由各地方按照原來承擔的司法預算數量繳省財政統一支配，還是由省級財政承擔全部費用而不從地方收繳，或者是調整某些財政收入分配比例以增加省級財政的收入，這需要在今后的改革方案中給予具體確定。
由于中國城鄉差別、地區差異的客觀存在，可以探討將一些副省級城市、特區城市、計劃單列市等從省級統管的預算模式中獨立出來，以照顧實際存在的不平衡現狀。
（三）去行政化
司法體制改革的目標是“保證依法獨立行使審判權和檢察權”。目前的制約、干擾因素有外部行政化和內部行政化兩方面。
“法院、檢察院的人財物收歸省級管理”措施只是減弱了外部制約，但有可能加劇司法的內部行政化，強化上下級法院之間的從屬關系。這樣一來，省級法院、檢察院對市縣兩級法院的垂直管理權限都會增加。這有可能帶來人們對現有的審級制度的擔憂：既然上級法院統管下級，還有上訴的意義嗎？這種擔憂是有一定道理的。因此，必須考慮司法系統內部的“去行政化”，減弱每個審判庭庭長、審理委員會、院長副院長對審判權的行政控制。 《決定》提出：“讓審理者裁判，讓裁判者負責”，既有責任主體清晰的一面，也含有解決內部行政化問題。
要實現“讓審理者裁判”？關鍵就是將司法審判人員和法院行政人員的管理體系徹底分開，按照職業化人員的特點進行管理，去除行政化。目前的司法系統是將法官、檢察官、行政后勤人員統一納入公務員體系，按級別進行管理，這就帶來了一系列問題。比如一個法官、檢察官級別較低，一個科長、處長都可以對他發號施令，這就嚴重干擾了司法公正。
長期以來，我國對于司法人員和普通公務員采取了相同的管理模式。在這種體制下，行政級別晉升比專業等級的晉升帶來的薪資漲幅大很多，這也是很多法官檢察官更注重行政級別的晉升，而非專業等級提升的重要原因。然而行政職數是有限的，法官檢察官晉升緩慢，其工作積極性受到大大的影響。
我國共有3500多個地方法院，由于分布不均、情況各異，許多法院“案多人少”矛盾突出?；鶎右痪€法官職級低、待遇差、發展空間有限，一些法官為了晉升行政職級，愿意到非審判部門工作，或者擔任領導職務后就不再辦案。
司法人員分類管理制度為法官單獨序列、法官單獨薪酬提供了制度上的保證，強化了法官的等級觀念，做到讓法官的薪酬與法官等級掛鉤，法官的榮譽與法官等級同步。從而使得司法人員更加注重專業等級的提升，也更加注重專業能力的提高，而不是一味追求行政級別的提高。
司法要去行政化，需要加大對司法人員的職業保障，包括在薪俸、任期、豁免、懲戒、免職等方面的制度保障，可以做出有別于普通公務員的特殊規定。
實現法官與普通公務員的分類管理，是因為兩者履行職務的依據有重要區別。一是法官履行審判職責的唯一依據是法律。普通公務員履行職責必先以權力來源的指令為依據。二是法官履行審判職責依據是獨任庭或合議庭以及審委會的組織形式進行，審判組織所作裁判就是法院的裁判。普通公務員則需要遵循首長負責制的原則履行職責，層層負責，上下一體，最終由代表行政機關的首長以機關的名義活動。三是法官的等級和職級不影響法官行使審判權的效力，普通公務員的職務和職級代表著決策與服從的關系。正是因為上述諸多區別，法官、檢察官的薪俸應當高于同類別的普通公務員，這體現了法官、檢察官職務的社會尊嚴、職業特點和風險性，也是法官、檢察官在國家公務員中享有較高社會地位的象征。
從職業特點看，法官既要精通法律專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，更重要的是必須以法律作為其行動的唯一依據。因此，如果沒有充分的職業保障，法官便不可能完全實現其在法治過程中的角色，司法公正也就難以得到充分體現。
（四）司法公開
司法公開應當是新一輪司法改革的重要內容。目前的問題是，法院仍存在選擇性公開、許可性公開的問題；由于程序正義觀念不強，庭審公開這一核心環節依然沒有完全暢通的渠道；隨著新媒體運用范圍的擴大，媒體報道與司法公開原則的落實之間存在某些沖突；由于公民權利意識訴求的增強，司法公開與個人信息和名譽權利保護之間的關系不容易平衡等。
鑒于司法公開對民主與法治的重要意義，中國共產黨的十八大報告將司法公開與黨務公開、政務公開相提并論，十八屆三全會的《決定》提出，“推進審判公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書”。其中，庭審公開是司法公開的最重要環節。庭審是審判的中心環節，是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平臺。庭審全程應該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權利，有利于為監督審判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據。如果能夠實現庭審的自由旁聽，方顯司法權的民主屬性，展現司法的自信。
（五）充分發揮律師的作用
推進司法體制改革，需要進一步強化律師的作用，提升整個社會對律師作用的認識。當下的中國，律師隊伍的存在對體現司法公正發揮了積極作用，比如在很多的重大案件中以及在一些公民的維權案件中，律師都扮演了重要的角色。例如，在抗辯制的庭審過程中，律師作用舉足輕重。律師的辯護職能發揮得越到位，辯護意見發表得越充分，就越有利于保障被告人訴訟權益，越有利于防止冤假錯案發生。因此，人民法院應當完善工作機制，切實保障律師依法行使閱卷、舉證、質證、辯論等訴訟權利，認真對待并在裁判文書中公開回應律師對案件處理的主張和意見。
當然有一些因素影響了律師的形象，律師隊伍也需要加強自身建設，但其正能量的發揮，應當給予充分肯定。因此，司法體制改革還應包括對律師隊伍的準確定位，充分保障律師的基本權益，而不應成為打壓的對象，使律師隊伍成為捍衛中國司法公正的重要力量。
