五中全會提出了“十三五”改革的建議，非常好地強調了理念的改革，也強調了制度的建設。要想實現“十三五”規劃，我認為離不開財政政策和金融政策的配合，只有有比較好的財政制度和財政政策才能夠更好地發揮政府在經濟發展當中的引領作用，只有有了比較好的金融政策，才能夠更好地調動社會的資源，發揮市場配置資源的決定性作用。我每次更多的是在講金融，今天是經濟體制改革研究的會，我認為還是多講一講財政，因為財政是國家治理的基礎和重要支柱，依法加強對各級財政預算、決算的審查監督是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是穩步推進中國民主法制建設的重要途徑。
我離開人民銀行的工作崗位以后，到人大工作已經第七個年頭了，七年的工作實踐讓我認識到了，如果能夠很好的完善全國人大制度，特別是依照憲法來完善人大所應該履行的職責，對于中國推進民主法制建設，我個人認為有決定性的作用。如果人大能夠從一個橡皮圖章變成鋼印，沒有代表全國人民的人大通過的各項決議，這個國家就難以正確地執政。如果這樣一個理念能夠得以樹立，而且得以真正的落實，全國人民當家作主的制度就真正落實了。我今天離開金融專業，談一下我在現在工作崗位所做的事情。
第一，財政收支反映了政府的行政理念與方式，關系到經濟發展的方方面面，與居民生活息息相關，依法加強對各級財政預算決算的審查監督，會促進政府的公開透明，在財政支出的效績評估中促進責任政府的建設。
2015年是新預算法實施的第一年，新預算法在法律層面明確了全口徑預算的內涵，確立了政府全部收入和支出都應當納入預算，支出必須以已經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出，這句話其實是一句非常硬的話，就是說沒有預算，政府不得動錢，而過去，其實政府花錢是很隨意的，想起來就列個項目，想起來就花錢，這是過去在預算當中做得非常不好的。這次新預算法確定了一個原則，非有預算不得支出，而且今后的財政預算不是說總想著收多少錢，過去重收入輕支出，今后的預算重點是約束預算支出，這才是加強監督最重要的內容。
將政府預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，建立了全口徑的預算體系，規范了預算編制、審核、執行、調整的原則和程序。全國人大和各省市人大為履行憲法賦予的對政府預算審查監督的職能，一直不間斷的改進預算審查監督的方式方法，促進預算編制的科學性和完整性。
第十一屆全國人大每年審議政府預算時，都向政府提出改進預算編制的時間要求，包括政府預算涵概的范圍，預算精細的要求程度。我是十一屆全國人大財經委的組成人員，上一屆財經委從08年開始到2012年，每一年財政預算的審議報告都對政府今后預算的內容和精細程度作出實踐性要求。我也深切地感受到了政府其實越來越重視人大對于政府工作提出的各項監督和建議，每個季度我們財經委都會有經濟形勢的分析，盡管我們的分析建議在當季度不可能對政府的經濟政策產生影響，但每一次財經委的經濟分析報告都會把每一個委員的發言全文送到國務院，國務院對于人大的意見還是很重視的。
對于預算提出來的建議也在努力改進和落實，在預算的精細度上，2008年提出來要在2009年重點支出編到“款”，如果交通運輸是一個大類的話，交通運輸當中的公路基本就是“款”了。我們在2011年的時候要求中央本級的資本預算重點細化到“項”，什么叫項？運輸的“款”是公路，公路的“項”是什么？就是新建公路還是修公路、修橋，這是“項”。后來，我們又希望到“目”，就是修哪條路，現在預算經常是拼一個大數，然后各個部門分錢，于是就產生了“跑部錢進”，就有了尋租的空間，因而把預算做精做細是非常重要的。
我們對財政預算提出了全覆蓋，2008年提出要在2011年把非稅收入納入到預算管理。2012年提出要將地方土地出讓收入支出情況向全國人大報告，把過去預算外的收入都納入了。在2009年提出2010年要向全國人大提交政府性基金預算的收支預算，在2011年提出在2012年向全國人大提交全國國有資本經營預算，2012年提出2013年向全國人大正式提交全國社會保險基金預算，于是到2013年為止，全口徑預算就全部建立起來了。
人大對于政府提出來的預算精細化和全口徑的要求都得到了政府積極有效的落實，這就促進了新的預算體制的建立。在預算法通過之后，人大對政府預算提出的要求是預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用。就是說今后花錢的時候，你想花什么錢要先提出目標來，花錢達到什么目標，目標有沒有達到要進行評估，評估的結果，如果做得好，下一個年度的預算可以多加，如果做得不好，下一個年度的預算應該縮減，我想這是一個有效的約束政府預算的機制。
2015年新預算法實行之后，第12屆全國人大在2015年預算審查時就教育資金效績情況，涉農資金管理和整合情況，節能環保資金管理情況，科技資金平臺建設情況和整合情況，社會保險基金預算執行情況進行重點審議，這些方面都是預算比較混亂的地方，九龍治水，資金使用分散，效率不高。人大在做預算審查時，預算編制部門要來匯報，相關的專業委員會聽會，還請了地方人大的代表，還有資金使用受益方代表來審議預算，這是一個民主的過程。
有些直轄市將預算效績目標隨部門預算提交市人代會，供代表審查預算時參考，市級項目支出前要進行效績評估工作，并圍繞大額專項資金進行專題詢問?；ǖ腻X要達到什么樣的目標，必須事先和人大代表說一說，在動錢之前要進行評估，最后還要組織專題新聞會，對這些重大資金使用的效果是否達到了原來你所提到的目標作出一定的評估。這都是非常好的實踐。
大家都知道，克強總理在河南省當書記的時候，焦作市做了預算的改革，他們在市級財政能夠支配的預算范圍之內，在全社會對下一個年度的所有要辦的事情大家提出來，然后社會上進行評議，評議之后對重大項目進行排序，一邊是項目評議和排序，另外是資金有多少量，根據資金量和排序程度的匹配作預算，這是民主編制預算、科學編制預算的過程。
我想講的第二個問題是充分發揮各級人大、社會公眾對政府預算的審查監督，推進中國社會民主法治的進程。首先預算要精細化，加強預算、決算和預算調整的監督，可以有效防止腐敗，提高資金使用效率。專項轉移支付比重過高和預算中代編資金金額大，是每年預算審查中經常提到的問題。專項轉移支付比重高，就會影響地方支配和統籌安排資金的能力。預算當中代編資金的金額大，實際就加大了代編預算單位的自由裁量權。
我經常舉一個例子，我們給交通部批一個公路預算計劃，要是到了款的話是多大，2010年是2800億，就是說一審出去以后2800億指標的分配權就給到了交通部。再往下怎么辦，這時候就都是部門的裁量權了，這樣一種安排其實是會滋生很多“跑部錢進”的腐敗的。因而，克服這兩個問題，首先是要盡快建立事權與財權相匹配的財政制度，是減少專項轉移支付，調動中央和地方兩個積極性，發展社會事業，發展經濟的制度安排。
一方政府應該有他的科學事權劃分和財權支撐，但是我們現在講的是財力，不是講財權，我們今后在財稅改革時是把錢都收到中央來，由中央轉移下去，還是劃分適度的財稅稅種，作為財權給到地方上去，我想這是今后財稅改革當中非常重要的應該考慮的一個問題。剛才楊主任講了三大改革領域，第二大就是財稅改革。如果有了一個好的事權劃分和財權劃分，就能夠更好地調動中央和地方兩個積極性來建設我們的國家。30多年的改革，如果沒有地方政府的積極探索和積極的主動性，也沒有中國今天的改革形勢。
讓項目等錢，著力建立項目庫是預算改進的方向。怎么減少代編預算？我們現在的代編預算基本都是項目預算，現在經常是把預算批出來了，有錢了大家來報項目，于是項目論證不充分，缺乏科學性。另一方面，在號召大家報項目的過程中會容易產生腐敗，大家申請錢的時候容易產生腐敗。我們國家是一個有計劃特性的國家，“十三五”規劃作出了五年的規劃，我們其實應該按照五年規劃來制定年度投資規劃，制定滾動的投資計劃，在這個過程中應該盡早建立項目庫，把項目都充分論證好了以后，像焦作那樣，拿項目來跟錢匹配，有多少錢干多少事情，但是這些事情是有輕重緩急的，家有三件事，先撿緊事行。我們做了“十三五”規劃，我們有發展遠景，但是要量力而行，就是把我們想做的事情都要一一排隊，進行充分論證，讓項目來等錢，而不是拿到了錢再去找項目，那樣的話肯定使用效果非常低。我們今年最大的痛苦是中央下撥錢很快，但是到了地方花不出去，項目的論證和籌備工作，前期工作沒有做好。
改進人大工作程序，改善人大常委會的組成結構，提高政府預算審查監督質量。預算編制和審查是非常專業和細致的工作，靠全國人民代表大會一兩天的審查，靠預算工作委員會和財經委一兩個月的初審很難達到預想的效果。改進預算草案的審查工作程序，發揮各專門委員相關專家的作用，提前介入預算草案審查。我們審預算時，全國人大常委會有一個工作委員會，就是預算工委，全國人大有一個專門委員會，就是財經委員會，預工委從12月份開始就和財政部在不斷溝通明年的財政預算，財經委在1月份會介入到當中，但是這種時間和國外預算審查基本要半年到十個月的時間相比是相差很遠的，所以我們應該延長時間，提倡做預算，另外也應該發揮除了預工委和財經委之外其他各個專門委員會的作用。
應該發揮人大常委會的作用，在每年12月份的人大常委會上對預算草案進行集中審查?，F在預算報告到了全國人大會，已經做到了精細化，去年和前年都是幾千頁的預算報告，代表根本沒有時間消化掉。預工委和財政部做了很大努力，用圖表的形式把預算方案做了解讀，但就是這樣，兩天的時間讓代表們提出意見我覺得是非常難的，幾乎是不可能的。人大常委會的常委法定人數是175人，這些人都是各方面的專家組成的，用一周的時間讓這些專家集中審查預算的話，可能效果要比在全國人民代表大會上審查一兩天的時間要好得多，所以我建議應該在每年12月份的人大常委會上對預算草案進行集中審查。因為12月份的人大常委會是12月的最后一周。
根據會議議題延長常委會會期，比如審議預算草案時，比如有一些重要法律案審議時，現在人大立法立的很多，立法審議一般是三審通過，但是有一些重要的、有爭議的觀點應該在人大常委會進行辯論聽證，讓常委們能夠在辯論當中明辨是非，作出取舍。因為常委會會期要延長，要適當調整委員會的人員構成，專職委員應該達到80—90%，以提高常委會工作質量，增加人大常委與政府機構人員的交換力度。一個是要有專職委員，因為專職委員有年齡限制，如果年輕化的話，希望能夠加強和政府工作人員的交換力度。然后是增加全國人大專門委員會和常委會工作機構人員編制，提高對專委會和常委會的協助工作質量。
發揮社會力量加強對政府預算決算的審查和監督。政府預算草案和決算草案審議通過后已全部向社會公開，但社會跟蹤分析研究不夠。人大有關機構要聘請相關專家跟蹤研究，社會科研機構要跟蹤研究，第三方評估提出改進意見。三千多套預算方案，各級代表都帶回去了，應該發揮社會力量對這些預算進行深入的評判，改進下一個年度的預算。
我們要把權力關在籠子里，這是我們改革的方向，我們的立法其實是兩個宗旨：一是約束公權力。二是保證公民的私權利。我們怎么樣把政府的權力關在籠子里，預算就是一個非常好的籠子，強化對政府全口徑預算決算的審查監督，既要發揮人大的作用也要發揮社會的作用，這是理性、平穩的推進中國民主法治進程的可行途徑。謝謝大家。
