當前理論和政策層面對產能過剩的測度、成因、機理及化解路徑等方面，產生了諸多分歧。從宏觀視角，產能過剩受到哪些因素的影響、影響程度如何？產能過剩與當前經濟下行孰為因、孰為果？“去產能”是供給側的問題，還是需求側的問題，抑或兩者兼有？“去產能”是政府干預，還是市場主導，在此背景下如何建立和完善企業退出的政策體系？諸如此類的理論與政策研究都有待深入。化解產能過剩的核心問題是加快結構性改革，并把握好“去產能”中政府與市場的關系。
一、產能過剩的實質是供給與需求的結構性扭曲
供給與需求在時空上是可以脫節的。從短期來看，供需脫節總是存在的，可以通過庫存、存貨來調節；但從長期來看，供需脫節不能持久，如果持續脫節，就會出現經濟下行，甚至導致危機。我國當前面臨的情況就是供需出現結構性脫節，不僅在微觀層面，而且在宏觀層面表現越來越明顯，這是經濟下行的直接因素，也是當前這個階段多方面問題的集中表現。
從我國當前經濟運行來觀察，面臨的主要問題不是總量性矛盾，而是供給與需求之間不匹配。需求結構發生了很大變化，尤其是消費結構快速升級。而我國的供給結構卻沒能“與時俱進”，供給過剩與供給不足并存。一方面，若干行業的生產出現了嚴重的產能過剩，如鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色金屬等；另一方面，與消費相關的生產卻是平庸凝滯，自主創新不足、附加值較低，大量消費外流。當前消費外流規模達到1萬億人民幣，若考慮教育消費、醫療服務消費、保健消費，則消費外流規模更為驚人。
調研中發現，由于體制性原因導致的供需不匹配現象仍非常突出。如當前我國的發電價以及各廠發電量主要由發改委制定，相當于仍是一種計劃經濟。而這樣的一種價格機制下，發電端廠商沒法自行根據市場確定最優價格和最優發電量，部分電廠產能利用率不足50%；而用電企業被高電價壓得喘不過氣來，沒有市場選擇權，一些地區直購電或電價補貼政策的不明確、不連續，影響了企業正常的生產經營決策。這說明經濟運行中的供求關系出現嚴重的結構性扭曲。
對于這種結構性扭曲，靠“打針吃藥”的常規宏觀調控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的，如與投資相關的投資品產能過剩，必須是“傷筋動骨”的結構性改革?？上У氖?，由于一直把重心放在短期刺激政策方面，而對基于整體的結構性改革認識不到位。當前經濟中的扭曲，只是一個病癥，病因在政府與市場的關系、政府與社會的關系、中央與地方的關系沒有理順。結構性改革就是要搭建一個新的國家治理框架，這個框架搭起來以后，其他問題就迎刃而解。
二、“去產能”的核心問題是加快推進結構性改革
我國產能過剩頑疾的成因主要可以歸結為以下幾個方面：
第一，部分關系“國計民生”的競爭性行業市場化進程滯后，國有經濟退出機制不健全。一方面，政府希望國有經濟在這類產業中保持一定的“較強影響力”，政府在這類行業中保留了大量管制性、干預性的產業政策、金融政策，傾向于支持國有大型企業的發展；另一方面，這類大型國有企業資本規模大、人員多，政府不希望大企業破產退出造成經濟下滑、失業加劇、財政收入銳減，故而一些落后的國有企業難以退出市場。如提供重要公共產品和服務的產業（包括發電、民航等），重要自然資源開發產業（包括天然氣、煤炭、黃金、鹽業等），管制性產業政策影響力過大。一些支柱產業的重要骨干企業（冶金、技術裝備、汽車等）和科技產業，國有企業直接運營仍占一定比例。
第二，中央、地方對產能過剩行業共同施加有缺陷的產能管制政策，造成產能無序擴張。采用行政管制手段治理產能過剩，政策部門必須對未來供需形勢、未來市場需求規模與需求結構進行準確預測，但是這種誤判恰恰成為政府失靈的重要根源。
第三，資源和要素價格扭曲是體制性產能過剩的重要原因。無論是土地、資本，還是水、電、氣等，要素資源配置的權利仍有很大部分掌控在政府手中，價格雙軌制、產權模糊不清等現狀降低了資源配置效率。
第四，許多化解產能過剩的政策有可能進一步扭曲產能過剩問題，導致市場機制失靈。根據調研，企業自身雖也有壓減產能的意愿，但又擔心全國缺乏統一部署，其他企業不壓減，造成“誰先動誰被動”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市場調節機制失靈。
地方政府出于對財政收入、就業以及經濟總量的考慮，傾向于保護規模大、高產能的企業，擴大規模和產能仍然是企業的主要選擇。針對產能的財政補貼加快了行業產能的爆發式增長，造成了行業產能的過剩以及企業之間的過度競爭和價格戰；使得本應獲得政府大力支持的研發環節得不到足夠的資金支持，難以突破核心技術。這種邏輯促使產能不斷擴大，陷入產能過剩頑疾的政策怪圈。
2006年以來，國務院、發改委、財政部、工信部等出臺了百余部產能過剩的制度文件，產能過剩的界定和認識模糊，政府干預目標和力度變化頻繁，影響了政策的權威性。企業生產投資決策在宏觀調控的“松”“緊”轉換中搖擺不定。每一輪宏觀刺激之后，被總量膨脹所掩蓋的結構性問題就浮出水面，成為經濟轉型升級的掣肘。
可以說，產能過剩問題主要表現在微觀領域，但成因卻是跨領域的。這需要打破部門分別改革的傳統格局，抓住一些基礎性制度問題，從國家治理結構整體來考慮，加快推進結構性改革，財政金融政策也要在結構性改革的背景下加以完善。
三、以整體觀實施“去產能”的財政金融政策
從經濟增長到全面發展，新時期的結構變遷已經不局限于經濟領域，發展也不只是經濟建設，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經濟思維，樹立治理思維。
政策制定中的一大困惑就是，無法明確僵尸企業認定標準，難以分解各地區去產能的具體任務。事實上，去產能的政策不可能落到一個個企業上去，因為政府無法替企業進行市場判斷，即使非要干預，也只能是對國企適用。對民營企業來說，去產能是偽命題。以整體觀推進去產能，就是要去掉針對單個行業、企業的扶持政策，去掉對國有企業的隱性擔保和扶持政策，去掉各部門單兵突擊的管控思維，否則，治理機制必然失靈。建立以整體觀為核心，多層次、多角度、多方面形成合力的政策體系是化解產能過剩的根本途徑。
（一）“去產能”要發揮政府與市場的合力
毋庸置疑，“去產能”需解決 “錢從哪里來、人往哪里去、資產如何核銷、債務如何處理”等突出問題。這些問題如不妥善解決，將導致地方去產能過程延遲，甚至出現反復。但這些問題的解決主要應發揮市場主導作用，包括國企在內的“僵尸企業”依法依規退出市場，按照破產程序進行，政府給予適當幫扶并對失業人群予以社會托底。
當前產能過剩形成與惡化有諸多的非市場因素。一方面，供給與需求結構性脫節背后的體制性因素不解決，去產能可能僅是“一陣風”；另一方面，在市場機制不健全的情況下，單純依靠市場“去產能”又存在很大的風險。政府作用是健全市場機制、不要扭曲市場，使市場主體形成對未來的穩定預期?？偟目?，應以推進結構性改革為著眼點，防止體制性因素導致新的產能過剩，通過產權改革、價格機制的完善引導市場出清。政府評估的目標不是考慮去掉了多少產能，而是政府與市場有沒有形成合力，政府是否替代市場機制發揮作用。
（二）“去產能”要發揮中央與地方的合力
中央將推進國有資產管理體制改革作為重要抓手。應放棄“扶大限小”的產業政策模式，避免國有企業在政策的激勵下過度投資。同時要加快以合資形式吸收民營資本，提高國有企業效率，同時保障國有資本利益，真正轉向管資本為主的管理體制。對于競爭性強的產能過剩行業，特別是中小國有企業，可選擇恰當時機，政府徹底退出，以弱化各級政府通過國有企業強化資源配置的制度基礎?？梢哉f，結構性改革的一個重要方面，就是國有經濟和國資管理體制的重新優化過程，只有產能決策機制由政府有形之手轉向市場后，化解產能過剩的長效機制才可能建立起來。
中央應加大對人員安置和退休人員社保方面的支出責任，以減輕企業的退出壁壘、增加兼并重組的預期收益，避免地方政府以資金成本和社會矛盾激化為由推卸相關責任。
健全地方政府 “去產能”的激勵約束機制，去掉地方政府干預市場的動機。第一，推動官員考核機制從GDP導向轉向全要素生產率、環保等方面。第二，鼓勵地方政府將過去用來補貼僵尸企業的資金節省出來，用來收購過剩設備報廢、補貼下崗職工安置等，發揮中央專項獎補資金的支持和引導作用。第三，加大中央對特殊地區的一般性轉移支付力度，對沖“去產能”帶來的地方財政收入銳減。
（三）“去產能”要發揮財政與金融的合力
化解產能過剩是一個系統工程，化解產能過剩的財政金融政策也是一個綜合的體系。無論是財政投資、稅收優惠，抑或是財政體制的調整、金融政策的配合，都會對供需矛盾帶來影響?！叭ギa能”要有完善的政策體系，財政金融政策在“去產能”的各個環節形成合力，包括企業破產制度的安排、企業下崗人員的安置、不良資產處置、產能國際轉移、接續產業和先進產能的跟進等等。
第一，財稅可適當提供間接的去產能補貼。完善企業跨地區兼并重組的稅收政策，完善稅收分配體制；完善兼并重組有關土地政策；完善銀行抵債資產稅收政策等。如企業兼并重組后，不搞總部經濟集中納稅，增值稅和所得稅實行統一計算、分級管理、就地預繳、集中結算。財政補貼重點放在企業職工養老保險、醫療保險、失業保險的統籌接續以及職工再就業培訓，并加大對社會性職業培訓機構的稅收優惠。
第二，發揮中央銀行的貨幣政策引導作用和窗口指導作用。加強中央銀行窗口指導作用，加強綠色信貸管理，控制產能過剩行業的總量信貸配給，嚴禁對違規項目提供任何形式的新增授信和直接融資；對主動化解過剩產能和能夠進行產業整合的企業，采取包括定向開展并購貸款等方式給予融資支持。
第三，完善不良資產處置機制。淘汰過剩產能的過程中，商業銀行不可避免地要面臨不良率上升甚至不良資產集中爆發的問題。針對去產能重點地區，適度降低資產管理行業準入，豐富和創新不良資產處置方式，繼續推進不良資產證券化。地方財政部門可推動成立專門的行業重組金融公司，集中處置不良資產，通過抵押品出售、資產管理外包、資產證券化、與私人資本合作等方式處理破產金融機構；地方政府建立企業金融債務重組和不良資產處置協調機制。
