由中國經濟體制改革研究會主辦的“2016中國改革論壇”于12月4日在北京舉行。勞動保障科學研究院院長劉燕斌出席并演講。他指出，產能過剩的地區分布差異很大，這是一個明顯的特點，所以要制定專門的政策。從現在的情況來看，產能過剩重點地區安置職工的矛盾日趨激烈，企業安置職工通過內退、辭退勞務工，在本企業提供安置手段已經安置了大量的職工，潛力已經比較小了。

       以下為演講實錄：

       各位領導、各位專家學者，大家下午好。我發言題目是“去產能中促進就業、社會保障、勞動關系研究”。大家知道，去產能是供給側結構性改革的首要任務，做好職工的就業安置工作是其中的關鍵，做好這個工作對于完成好化解產能過剩的首要任務，對于探索經濟轉型升級下的就業政策、社會保障政策是具有非常重要的作用。我想說這樣幾個內容：一是產能過剩的情況。二是在就業安置方面主要政策效果。三是分析就業問題、社會保障問題、勞動關系問題，以及產生這些問題的原因和總體的對策思路。
       第一，產生過剩的參考標準。世界上沒有一個參照標準，我們國家也沒有，一般認為正常值在79%-83%是正常的，低于79%，是被認為產能過剩，低于75%是被證明產能嚴重過剩。美國認為產能利用率在81%到95%，被認為是正常的，低于80%，被認為是較嚴重的過剩。我們中國的專家學者也提出了一些參考的標準，主要有這樣六項是產能過剩，一是庫存，如果是持續劇烈的上升、產銷率下降、價格大幅度回落、行業企業大面積虧損，一些企業倒閉破產，造成國際貿易摩擦，如果從這六個角度判斷，我們出現了產能過剩的情況。
       產能過剩的原因，我非常簡單說一下。我們分析主要有五個方面：一是環境。前一階段工業化、城鎮化過程中，對于產能需求非常大，以至出現了產能非?？斓脑鲩L，甚至過剩的情況。二是企業對市場的預期，認為需要投資，盲目大量的投資。三是行業集中度低，粗放式的，無序競爭、重復建設。四是地方政府追求發展速度，追求地方GDP增長，倚重投資的拉動，給了很多優惠政策，產能盲目擴張。五是體制機制問題，資源要素市場化的改革滯后，產能退出的渠道不暢?？偟膩碚f，是多種因素造成的，但是體制機制問題是根本。
       我們國家的產能過剩的行業和主要分布是哪些呢？主要是鋼鐵煤炭，這是龍頭行業，但是不僅限于此。鋼鐵2015年產能利用率只有66.9%，遠遠低于正常利用率79%下限，低很多。煤炭是78%，水泥是70%，電解鋁70%，都基本在70%以下，造成企業經營非常困難，行業大面積虧損。盡管近期鋼煤價格明顯回升，但是從長期看，這種產能嚴重過剩的行業效益難有根本的改觀。
       還有一個特征，就是煤炭鋼鐵這種產業屬于基礎性產業，產業鏈比較長。因此，鋼煤行業產能過剩，如果壓減過剩產能的話，會嚴重影響上下游行業企業的發展。今年2月國務院下發了6號、7號文件，是關于鋼煤脫困發展的意見。規定了壓產的任務，大家都知道，五年鋼壓減1-1.5億噸，煤減量重組5億噸。鋼鐵產能去年是8億噸，占全世界45%，煤產量是36億噸，占全世界的50%，今年的任務是把4500萬噸鋼要壓下來和2.5億噸煤。
       為了做好化解產能過剩的勞動保障這方面的工作，國務院和人社部等部委下發了一系列的文件，當然是這幾年來密集下發的，包括國務院41號文件里面明確要求，落實職工安置政策，今年6、7號文件專門對此做了規定。最為有代表性的就是人社部七部委下發的32號文件，里面提出了安置職工的4條渠道，就是內部分流、轉崗就業創業、內退、公益性崗位。
       在失業保險方面的政策主要有人社部四部委76號文件，這里講到利用保險基金來幫助企業援企穩崗。今年又下發了人社部56號文件，要對化解產能過剩職工實施特別培訓計劃，對失業者進行技能培訓，對于企業轉崗職工開展崗位技能提升培訓，對于愿意創業的，進行創業培訓。
       社會保障方面的政策，主要是降低費率，現在已經下調了失業、工傷、生育，也包括養老保險的費率，總費率現在由43下降到37.25%，實際還是比較高的，但是有的險種特別是養老險種彈性已經很低了，幾乎沒有了。大家知道，現在有目前有25個省當年社會保障資金“收付抵制”，黑龍江省已經穿底，現在已經沒有錢發放養老金了，靠向中央借款發放。政策也規定了養老保險要轉移接續，還有就是有的地方制定了緩繳保險政策，有的企業非常困難，文件規定了實施最低生活保障，保障這些下崗職工的基本生活。在勞動關系方面制定了要轉移接續勞動關系，依法依規支付經濟補償金等等政策。應該說成效是明顯的，總的來說，這些去產能的地區就業局勢總體是穩定的，盡管現在形勢嚴峻，但是總體就業形勢是穩定的。保障制度發揮了安全網的作用，保證了下崗失業人員的基本生活，勞動關系總體也處于穩定。下面我想重點說一下問題。
       就業方面的問題。我們分析去產能中的就業問題，既有緊迫性，也有長期性。去產能安置好職工，這是要保證完成去產能首要任務的一個關鍵，具有現實的緊迫性。但是，安置職工也不能一蹴而就，而且我們這個產能如果從長遠眼光來看，恐怕還會在五年以后持續的減少。我們國家恐怕不能說還維持在世界上鋼產量占世界45%，煤產量占50%，水泥產量占60%，電解鋁占65%，造船占50%，我們產業界轉型升級，將來第三產業是主業，從長期來看，不可能維持這么高的一個比例，所以我們有一個觀點，既有緊迫性又有長期性。因此，需要考慮去產能、穩就業的長期規劃和政策儲備。
       另外，鋼煤產業去產能任務繁重，其他行業也值得關注。按照現在初步測算，未來五年鋼鐵要減少50萬人，煤炭減少130萬人，但是據鋼協的研究結果，我們合作的研究結果，他們認為鋼鐵由于產業鏈長，就業成數是1：4到1：5，如果鋼鐵壓減一個人，可能還有4、5倍人受影響。國務院下發產業政策和行業政策主要是鋼煤兩個行業，但是像水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、石化，這些產能利用率都基本是70%左右，如果說要提高到最低線79%，那也還會有大量的職工閑置下來。
       而且產能過剩的地區分布差異很大，這是一個明顯的特點，所以要制定專門的政策。從現在的情況來看，產能重點地區安置職工的矛盾日趨激烈，企業安置職工通過內退、辭退勞務工，在本企業提供安置手段已經安置了大量的職工，潛力已經比較小了。隨著壓產能繼續推進，安置職工的難度越來越大，還有兩個特點：一是大量的職工滯留在企業，具有隱蔽性，雖然說失業率沒有上來，但實際上大量職工是在企業中的，有些地方政府也特別強調，說企業不能把職工放出來，要承擔社會責任，這些企業也確實在承擔社會責任，尤其是國企，他們的職工都在企業里窩著，這是一種情況。還有一種情況是滯后性，關煤礦或者炸高爐速度比較快，但是職工的安置就嚴重的滯后，越積壓矛盾積累的越多。
       我們要注意鋼煤產業集中地區的困難，像山西省去年生產總值3.1%，全國比較低，今年頭三個季度是4%，財政預算收入也下降很多，去年是9.8%，有的企業大量負債，山西的七大煤礦企業集團負債已經達到1.2萬億，相當于國內生產總值，資產負債率高達85%。還有一些資源枯竭城市，產業非常單一，獨立工礦區、鋼城、煤城，特別典型的黑龍江“四煤城”，雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河，他們的財政收入去年全部都是下降的，也就是說，政府拿出錢來，幫助企業安置職工，這個能力是非常有限的。
       同時這些獨立工礦區和資源枯竭城市、鋼城和煤城，他們的產業比較單一，一旦煤炭、鋼鐵產業不景氣，其他運輸和第三產業都不景氣了，所以分流安置職工的渠道就非常狹窄。我們分析，如果單靠這些地區自身解決就業問題，是非常困難的，是需要外力幫助的。
       還有就是突出的問題，這些去產能企業缺乏資金，有的企業沒有能力支付經濟補償金，所以職工也走不了，也解除不了勞動關系。特別是這些鋼煤企業職工普遍有這樣的特點，就是年齡大、傷病多、文化水平低、技能單一，嚴重依賴國有企業，家庭負擔重。我們去調研，有的煤企或者鋼企平均年齡接近50歲，多數都在45歲以上，所以培訓也非常的困難。
       “去產能”中的社會保障問題。產能嚴重過剩地區，欠了巨額的社會保障費，比如山西，山西煤礦企業集團到今年第三季度欠繳社保費突破了200億元。黑龍江的龍煤集團，欠繳五險一金達到了110億。有的地方由于企業欠費影響了職工正常退休、醫藥費的報銷，斷保的人員明顯增加。民營企業是另外一種情況，他們主要是沒有參保的企業很多，參保率很低，這樣的話，企業關閉或者停產，職工就無法享受到一些基本的政策，企業沒有參加失業保險，也不能享受穩崗補貼。還有農民工特別需要注意的，就是去產能企業農民工參保率很低，一些地區僅占10%。所以，很難得到社會保障的救助。
       失業保險沒有充分發揮預防失業和充分就業的作用，十八大報告明確提出，要發揮失業保險、預防失業促進作用，但是失業保險的改革任務依然繁重，現在正在醞釀修改失業保險條例，但遲遲沒有出臺。
       我們從這兩圖可以看到，失業保險基金的積累，屢創新高，到目前不已經積累了5200億失業保險基金，實際上每年使用600億，原來是500億，現在增加了失業保險支出，援企穩崗，就是600億、700億，簡單計算，如果一分錢不收，可以支付6.9年，這種情況很突出。即便如此，我們每年還是收大于支，一方面，企業沒有錢，希望支持，地方也缺錢。一方面，失業保險又大量的閑置，帶來了管理的風險。一些去產能企業認為失業保險負擔依然是繁重，盡管降低了一些費率，還有社會保險關系跨省轉移接續補償，盡管我們現在已經有了文件了，要做好社會保險的轉移接續工作，在一個省內基本可以實現，但是跨省由于經辦網絡待遇水平等等不同，所以跨省還不是很順暢。
       還有一個問題，遺留下來的問題，就是原有的國有企業有的還在進行自身的集團統籌，沒有加入地方的統籌，所以當它人員出來以后，要失業了到地方了，這也有一個轉移接續的困難的問題。比如像龍煤集團，有一些職工要到社會上去，但是它又欠社保費，地方無力接收，這就有一個轉移接續不暢的問題。
       勞動爭議方面表現也是值得關注，主要特點是利益爭議。因為，支付工資、拖欠生活費或者不能辦理正常退休引發的爭議。還有就是勞動爭議的調解有待加強，我們判斷在局部地區一定程度上有發生群體性勞動爭議沖突的風險，這是值得關注的。
       在勞動合同方面，勞動關系主要問題，有勞動合同方面的問題，勞動合同是勞動關系的一個基礎。我們可以看到，在全國面上企業合同簽訂率達到90%，但是農民工勞動合同簽訂率只有36%，去產能企業簽訂率基本上也是這個水平，甚至更低。這樣的話，他的權益就不能得到保障。還有就是剛才提到的，現在由于企業效益不好，欠薪、欠繳社保費，企業無力支付經濟補償金，有的職工民主權益受到影響，企業裁員或者讓職工下崗，沒有和企業充分協商。
       簡單進行一下原因分析，主要有幾點。一是由于產能大量過剩，程度相當嚴重，造成了就業社保和勞動關系的問題。二是國企改革和制度改革落后?，F在遇到的很多問題，特別是大型國有企業遇到的問題，可能這些問題在十年前、二十年前遇到過，現在又是一個循環往復，還是國企的“鐵飯碗”問題，還是“大鍋飯”問題，還是不能自主用人的問題，又出現了。同時還有幾個方面的問題值得關注，現在國家安排了1000億獎補資金，今年500億，明年500億，從現在地方和企業困難來看，這些遠遠不能滿足地區和企業的需要。還有一些地方和企業有一定的認識問題，有一些地方認為，希望能夠堅持到最后，希望別人減產能，我能堅持下來。同時，剛才提到了職工的素質問題是一個非常突出的問題，影響了他們的再就業。
       因為時間關系，我簡單說一下解決的思路。首先要處理好發揮市場的決定性作用和更好發揮政府作用的問題。首先，要市場發揮決定性的作用，讓市場配置資源、配置要素，特別是勞動力要素。我非常贊成剛才劉院長的觀點，現在政策作用點和很多方面作用于國有企業，民營企業的產能調解主要還是市場調節，這兩方面如果制定政策作用點和方向不一樣，民營企業恐怕是主要保護勞動者的權益，國有企業有自身改革的問題。要深化國有企業改革，要標本兼治，避免循環的重復。
       還有就是要修訂有關的法律法規，增強勞動力市場的靈活性，現在正在醞釀修訂勞動合同法，勞動合同制度對于解雇保護是非常嚴格的，對于裁員的規定也非常嚴格，因此企業人員進出非常困難，還有終止合同要支付經濟補償金，這也增加了企業的成本。有的企業測算，要解雇一個職工，加上補償金，加上給他補社保補貼等等，要10萬、20萬，像龍煤集團自己測算，要解雇一個人要20萬，解雇5萬人，就要100億，這樣就非常難進行下去了。
       要突出重點。剛才說到，這種產能過剩分布是極不均衡的，因此需要制定專門的政策，我們提出要制定區域政策，因為其他的地方和這些地方是不好比的，進行分類的指導，分類施策。東部、西部和中部情況完全不一樣，我們大家都知道，杭鋼是成功的經驗，每個職工有12條選擇道路，可以就業、安置，那塊地很值錢，這個情況工作做的很好，但是條件和獨立工礦區、鋼城、煤城完全不一樣，所以要分類施策。具體的政策建議，最好實施制定專門的區域政策，還有就是要制定專項的職業培訓計劃，大規模的進行職業培訓，使職工素質能夠跟得上產業轉型升級的需要。
       加快失業保險制度的改革進度，主要這么幾個方面，簡單點一下。制定轉崗轉業政策，現在是援企穩崗，有些企業存活不下去，崗位也穩定不了了?，F有政策要降低門檻，比如失業保險必須是正常繳費的，才能享受。但是現在企業效益不行，有的交了幾十年了，現在又不能享受，所以應該降低門檻，擴大覆蓋面，使基金的調劑作用增強。另外，我們建議中央財政獎補資金增加額度，擴大試用范圍。在社會保障方面，建議擴大社會保障覆蓋面，多渠道解決欠費問題，增加社?；鸬耐度?。否則就是繼續“失血”，繼續社?；鸬臏p少。要妥善處理化解產能過剩中的勞動關系，保持勞動關系的核心穩定。
       由于時間關系，我就說到這兒。謝謝大家。