財政體制的基本要素包括能力、事權、財權、財力，在能力基礎上形成體制要素的多種組合，即形成不同的財政體制類型。在不同國家的不同歷史時期，財政體制是隨著國家職能及其履行方式的變化而調整的。在法治比較健全的國家，財政體制相對穩定。在體制轉軌國家，尤其像中國這樣的新型市場大國，財政體制隨著改革的深化而不斷調整優化，至今仍未完全定型。財政是國家治理的基礎，財政體制則是國家縱向治理結構的基礎。國家治理體系和治理能力的現代化，離不開財政制度的現代化，尤其是財政體制的規范化、法治化和現代化。中國構建的分稅制財政體制體現了財政分權的思想，但并未照搬“財政聯邦主義”理論，而是具有中國特色的財政分權實踐。隨著國家治理現代化的推進，與之相匹配的財政體制也需要加快理論創新和實踐創新。為此，本文通過梳理已有文獻，著力全方位呈現財政體制的理論探索、實踐變遷及其作用，并結合中國的實際以及發展趨勢，提出了深化中國財政體制改革的理念認識。
一、 財政體制的意涵
財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財政體制是國家縱向治理結構的基石，是央地關系的支柱。不言而喻，財政體制的意涵，需要放在央地關系中來考察，并從財政是嵌入國家權力結構的樞紐和作為國家的基礎性制度來認識。
(一)央地關系
央地關系，即中央和地方關系，是國家中央權力機關與地方權力機關之間的職責、權力與資源分配的關系。央地關系是一個多層面、多角度的體系，是現代國家治理領域最為重要的關系鏈條之一(劉尚希，2015;高培勇，2018)。央地關系對于政治穩定、經濟運行、社會治理等方面都具有重大影響，是政治、經濟、社會、法律等學科的重要研究對象(呂冰洋，2019)。中西語境中的“地方”，含義有別，西方國家的地方(local)，多指基層政府，比如美國是指聯邦、州、地方三級關系中的地方;中國語境中的地方，則指中央以下的權力機關(subnational)。
央地關系研究基于關系主體、關系實質及關系內容(領域)有不同側重。就央地關系的主體而言，學界有不同認識，有的僅指中央和地方政府，有的僅指中央和地方的政權機關，有的僅指黨中央國務院和地方黨委政府，還有更寬泛的理解，包括政權機關和政權機關之外的人民(嵇雷和巨英，2009)。認識不同反映了關于國家權力范圍的不同理解，廣義國家權力包括立法、行政、司法在內的權力，中國特色的權力結構還包括監察權;狹義的國家權力則僅指國家行政權力。從央地關系的實質看，有利益關系(國家利益和地方利益之間的關系)、權力關系(一定的國家權力組織形式下的央地間權力分配及統屬關系)和權利義務關系(具有隸屬關系或監督指導關系的央地國家機關主體，在行使國家權力和地方權力時依法形成的權利義務關系)等不同研究視角(嵇雷和巨英，2009)。從央地關系內容或領域看，包括中央與地方政治關系、經濟關系和法律關系，三者是相輔相成、不可分割的，經濟關系是央地關系的基礎，政治關系是央地關系的核心，法律關系是央地經濟政治關系的規則形式(即法制化)。平常語境中的央地關系，多從關系內容或領域展開，并兼顧關系主體和關系實質。
央地關系也可從公共管理或公共治理維度來認識。在中國轉軌過程中，有學者從政府管理層級來探討，如立足中國五級政府、五級管理基礎上的扁平化改革思路(賈康和白景明，2002)。隨著實踐中認識的深化和財政定位為國家治理的基礎和重要支柱，也有學者從治理角度提出“兩級治理、五級管理”的新認識，基于中國憲法和歷史傳承，縱向的國家治理結構是中央、地方兩級，國家的公共權力不是均勻地在各級政府之間劃分，有些權力只在中央與地方之間劃分，在地方的省市縣鄉之間不能再繼續劃分，如立法權、司法權等(劉尚希，2015)。因此，從管理的角度，央地關系也稱為政府間關系，是指中央、省、市、縣、鄉之間的關系;從治理的角度，政府間關系則分為兩個層次：一是央地關系，二是地方省、市、縣、鄉之間的關系。第一層次是全國層面的關系，第二層次是地方層面的關系，地方擁有一定的可以因地制宜的自主權。
央地關系的內容包括政治、經濟和法律關系。央地政治關系，涉及國家主權問題，包括立法權、行政權、司法權、監察權，在中國呈現為黨統一領導下的四權并立。在立法權層面，國家立法權由民意代表權力機關行使，包括制定和修改基本法律，以及授權政府制定行政法規。行政權是指由國家或其他行政主體擔當的執行法律，對行政事務實施主動、直接、連續、具體管理的權力。司法權屬于檢察、審判機關。監督權則由相應監督主體根據職責對相應事項進行監督。央地經濟關系，指稅源、債務、轉移支付、災害救援和支出責任的劃分關系，以及基于國家或政府所有權及其資源占有、使用、處分和收益歸屬等方面的財產關系。央地財政關系與之最為直接、最為緊密，也可以說，央地經濟關系是以財政關系為載體的。財政是國家賴以存在的物質基礎，由此延伸來看，央地經濟關系直接體現在財政資源的配置上。中國作為公有制為主體的社會主義國家，央地經濟關系與國家所有的資源、資產、資金以及國企緊密聯系在一起，涉及到所有權權能和國企管轄層次的劃分關系。這種復雜的央地經濟關系只有以公有制為主體的國家才獨有。“土地財政”問題就是由此衍生出來的央地財政關系，成為中國市場化、工業化和城市化過程中國有資源資本化、金融化的典型樣本，也成為央地財政關系中的重大問題。財政資源配置承載著央地經濟關系，其理念邏輯既遵循經濟學，也超越經濟學，需要基于國家治理效能來實現央地之間的有效配置，其基準不是單一維度的經濟效率，而是公共風險最小化，基于公共風險的對沖來配置財政資源(劉尚希等，2018)。央地法律關系是指規范央地政治關系、經濟關系中的主體資格及其權力(權利)和責任(義務)關系的一種法律形式，這既是央地政治關系的延伸和拓展，體現政治主張和國家意志，也是對公共權力央地劃分、行使的制衡和約束，其中自然包括了央地財政法律關系。從世界范圍來觀察，不少國家的央地財政法律關系都通過位階較高的法律做出規定，甚至在憲法中直接體現。
央地關系是一個古老的主題，處于不同歷史階段和文化社會背景下的國家，形成了不同的央地關系。不管什么樣的國家，央地關系都體現在央地職權和央地財權、財力和支出責任的劃分上，即通常我們說的“事”和“錢”的組合關系(劉尚希等，2021)。
(二)央地財政關系
央地財政關系是央地關系的基礎，也稱財政體制，指事權、財權財力等要素在央地之間配置的制度安排及相應機制，是財政學的重要內容，也是財政改革的重要方面。在不同時期，學界對財政體制作了廣泛探索，較早期的看法認為，財政體制是國家組織財政收支，進行財政管理，劃分各級政權之間的權、責、利關系的制度(戴園晨和徐亞平，1992)。分權意義上的央地財政關系，如中國1994年實行的分稅制財政體制，則是指在合理劃分各級政府事權范圍的基礎上，主要按稅收來劃分各級政府的預算收入，各級政府預算相對獨立，負有明確的平衡責任，各級政府間的財力差別通過中央政府向地方政府以及上一級地方政府向下一級地方政府通過轉移支付制度進行調節(樓繼偉，2013)。
事權、財權、財力要素劃分及其組合是央地財政關系的核心。中國理論界從經濟視角廣泛研究央地財政關系，始于改革開放后“分級財政”的改革探索，財政管理的集中與分散問題從根本上說也是正確處理責權利關系問題，具體包括財政責任、財政權力、財政利益三個方面的內容(何振一，1985)。隨著“放權”(行政性分權)轉向“分權”(經濟性分權)，中國財政體制改革引入分稅制，政府間財政關系有了比較穩定的制度性框架，央地財政關系的改革原則經歷了“事權與財權相匹配”“財力與事權相匹配”“事權與支出責任相適應”三個階段，每個階段都體現了我們對體制改革認識的深化。
事權，是指管理事務的權力，學界關于事權的認識，可歸納為兩種立場：一是將事權解釋為政府的職能或職責，“事權是指各級政府的職權”(樓繼偉，2013);第二種立場，則不再局限于事權本身的概念描述，而是試圖通過核心的概念類比和轉換來明晰相應的內涵，認為“事權等于支出責任”。有的學者解釋道：“通常來講，當述及財政活動和政府公共收支時，多使用‘支出責任’;當論及政治統治和政府強制時，多使用‘政府權力’(government power)”(馮興元，2010)。我們認為，事權是一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。對于委托性事權而言，支出責任和事權執行主體則不自然對應。
事權范圍，基于國家權力而言，廣義的事權包括立法權、行政權、司法權，在中國還強調監察權，這是從應然的角度講的;但是，從實然角度講，關于央地財政關系的討論，多聚焦在狹義的事權概念，即聚焦在行政權上。事權的具體形態，從央地關系來看，則指國家權力在央地間的配置，對應著中央事權、地方事權和共同事權，三者按照一定理論原則進行劃分。
財權是各級政府為履行公共服務職能而擁有的財政資金的籌集權與支配權，包括稅權(費權)、產權和債權。財力是一級政府在一定時期為履行公共職能擁有的全部可支配財政資金，是財政資源分配的最終結果(財政部干部教育中心，2017)。財權和財力是一對既相互聯系又相互區別的概念。財權對應著財力，但是，財權在內涵上不等同于財力，財權強調“各級財政籌集、支配和使用資金的權力”，其中籌資的權力，包括征稅(費)權、財產轉讓權和發債權，本質上是獲取財力的權力;而財力強調“經濟力量(多指資金)”，本質上是一種支付能力。財產轉讓權、發債權、征稅權可帶來多少財力，呈現一定的不確定性和不可預期性，可獲取的財力取決于一定區域的經濟增長潛力及其稅源變化，并不表明與履行一定事權所需的財力相等同。所以，財權與事權不匹配是常態，而匹配是非常態。發達地區與欠發達地區擁有的財權并無多大差異，而獲取的財力則是相差甚遠。
財權和財力在體制的安排中各有不同的功能，不能簡單地替代。財權的安排有助于發揮地方的主動性和積極性，促進區域經濟增長，涵養財源和稅源，有助于提升地方的努力程度。但是，地方再努力，各個地方之間的財力差距因經濟發展環境、條件的不同而凸顯，這就需要在體制安排中通過轉移支付來平衡各地方之間的財力。這從結果上保障了地方各級財政能力大體上均衡。因此，在央地財政關系的安排上，財權劃分和財力分配需要統籌協同，過于強調財權或者財力在央地財政關系中的地位和作用，都是不可取的。
央地財政關系有集權和分權兩種模式。中國歷史上高度集權的計劃經濟條件下，計劃指令只有國家一個主體，企業、政府部門甚至地方政府都只能是國家統一計劃生產體系中的一個環節和部分(蘇東斌，2009)。但這種模式面臨著計劃信息和個人需求脫節的局限問題，相關主體的積極性不高。為調動積極性，中國在計劃經濟框架下不斷嘗試“放權”“收權”改革，后來適應建立市場經濟體制改革的要求，理論界提出了從“行政性分權”到“經濟性分權”的看法(趙人偉，1987;劉吉瑞，1988;賈康，2013;劉尚希，2015)，一直到分稅制財政體制。然而在所謂的“行政性分權”階段，并沒有實質上的“分權”，地方政府的主體地位不明確，責權利不清晰，只能稱之為“放權”;分稅制改革才是真正的“分權”改革，地方政府成為利益主體(劉尚希，2019)。
(三)財政體制的多維認識
財政體制內嵌于一國的政治、經濟、法律等基本制度，其意涵會隨國體、政體不同而相異，也會隨財政定位的變化而調整。如財政聯邦主義在西方一度流行，甚至奉為圭臬。西方國家也隨著一次次的經濟金融危機而走向財政集權，中央財政收支的占比遠高于中國。再如，在理論上，財政的定位超越經濟學(許毅和沈經農，1987)上升到國家治理(劉尚希，2015;高培勇，2018)，央地財政關系意涵也隨之超越了經濟學范疇和經濟關系，蘊含并協同整合了經濟、政治、法律等多維關系。
1.經濟關系
財政體制中的經濟關系是指各級政府作為公共資源配置主體之間的關系。政府間收入劃分、支出劃分以及轉移支付制度，決定了各級政府在國家財政收支中的占比、權力和責任關系，對地方政府行為產生直接影響，并傳導到市場、社會，分配、再分配等各個領域和各個方面。
從傳統的經濟視角觀察，財政關系是經濟體制的重要內容。在中國改革開放過程中，財政改革是作為經濟改革突破口來看待的。財政改革離不開放權、分權。在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，理論界曾一度提出行政性分權(實質上是“放權”)和經濟性分權。行政性分權是指在保持指令性計劃體系下政府內部分層次計劃協調(吳敬璉等，1986;樓繼偉，1987)，是調動中央與地方兩個積極性的一種分權戰略(《社會主義產權制度與產權理論》課題組，1991)。經濟性分權是指國有企業不再是國家行政機關的附屬物，成為自主經營、自負盈虧的經濟實體，國家對企業的經濟活動不再進行直接控制，而是通過各種市場參數(經濟手段)進行間接引導(趙人偉，1987)。體現在央地財政關系上，則強調不是以行政權力協調而是以市場機制為基礎，讓地方成為相對獨立的利益主體，由此形成地方區域之間的經濟競爭和財政競爭。20個世紀90年代市場化改革之后，政府和企業、中央與地方之間的關系才開始成為主體之間的關系，多元主體的“分權”改革啟動，與市場經濟發展邏輯相契合的制度安排開始形成。
財政體制改革的主要目標是促進經濟增長(福利提升)和公平分配。具體來看，一是宏觀經濟有四大目標：經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡，實現這些目標離不開央地兩個積極性。這就需要科學合理的央地財政關系。二是促進公平、實現基本公共服務均等化，健全財力與事權相匹配的財稅體制，科學界定各級政府的基本公共服務支出責任(樓繼偉，2013)，促進財力協調、區域均衡，縮小地區、城鄉發展乃至群體收入差距，避免各地經濟社會發展發生“馬太效應”和兩極分化，以增強整個國家發展的包容性與和諧性。三是提升公共資源配置效率，讓中央和地方政府更好發揮各自比較優勢、加強各自薄弱環節，更好地履行各自職能，提升公共資源配置效率(朱之鑫，2013)，一方面要促進各級政府分工履行好各自的公共財政職能，做好政府范圍內的事，發揮好政府作用，另一方面要保證市場更有效發揮資源配置的決定性作用，提高公共資源配置效率。
2.政治關系
財政體制中的政治關系是指各級政府作為公權力主體之間的財政權力、財政責任配置關系。不同的國體和政體，就有不同的權力和責任配置關系。中國作為人民共和國，具有單一制國家的顯著特征，地方權力來自于中央授權，但這并不妨礙地方是一個相對獨立的公權力主體，并承擔相應的公共責任，維護公共利益。公權力主體之間的財政關系包括央地之間的事權、財權、財力等財政體制要素，通過它們的協同組合，為國家整體職能的有效實施提供基礎條件。
從歷史變遷來看，央地政府間財政關系本身就是作為政治關系來看待的，其政治屬性是不言而喻的。“從理解一般國家權力受到國家籌措資金為自己付賬的能力的限制這個角度，黎塞留(財政是國家的命脈)無疑是正確的”(詹姆斯·B.柯林斯，2016)。中國宋代蘇轍在《上皇帝書》中所言“財者，為國之命脈而萬事之本”，也是這個意思。這意味著財政能力是政治能力的表征，央地財政關系是央地政治關系的集中反映。從世界上看，央地財政關系處理得好，國家就會長治久安，相反，就可能分崩離析，如蘇聯，在央地關系上疏于財政關系的把握，是解體的因素之一。
從作為一個整體的國家來觀察，長治久安是古今中外所追求的目標，財政體制的構建就是實現這個目標的手段或基本途徑。保持中央權威和政治控制力，是央地財政關系設計首先要考慮的。通過分權讓地方有活力，發揮地方不可替代的作用，同樣是不可或缺的?？刂屏εc活力兩個方面的兼容只有置于央地財政關系中才能得以實現，正是在這個意義上，央地財政關系與財政和市場關系、財政和社會關系一起構成國家治理的基礎。一方面，央地財政關系需要把中央權威和調控能力內置其中。財權、財力與事權以及央地能力優勢如何匹配組合就成為央地政治關系的關鍵，成為政權組織形式的內核。另一方面，央地財政關系應當有效調動地方發展經濟、主動治理的積極性。地方積極性的調動對發展至關重要，中國經濟在過去幾十年中實現高速增長的奇跡，與地方招商引資的積極性以及地方之間經濟競爭是分不開的。推進國家治理的現代化也需要地方作為治理主體的積極性充分發揮出來。
3.法律關系
法律是行為規范和治理規則。財政體制中的法律關系是指各級政府作為法律主體之間的財政權力、財政責任和財政利益關系，簡稱為權責利關系。財政法律關系的客體包括公共利益中的國家整體利益、地方局部利益和央地行為及其籌資權力和支出責任。政府間財政關系的法治化，也就是對各級政府財政權責利的劃分以憲法或法律的形式加以明確，有利于提升國家的整體治理能力，從國家制度建設層面維護中央權威，形成既有秩序又有活力的地方治理(封麗霞，2020)。發達國家普遍以憲法和法律的形式，對各級政府的職責等事務作出明確甚至詳細的規定，由此確立起央地財政關系的基本框架(樓繼偉，2013)。中國政府間財政關系的法定框架由憲法、憲法相關法、法律、行政規定組成，目前中國憲法和法律對中央與地方職權的劃分并不詳盡，尤其是財政權責的劃分主要借助于行政規定，政府間財政關系的法治化仍有待進一步推進。
法既是規范約束，也是認可和保障，特別是對于地方政府的財政權責。中國仍有待于制定財政基本法如《中央和地方財政關系法》等法律，這有利于明晰中央和地方之間在決策、執行、支出責任和監督等事權要素上的權限，以降低地方行為預期的不確定性(劉尚希和趙大全，2013)。單一制和聯邦制的國家財政權力、責任配置都通過憲法法律做出規定，從世界范圍來看，中國的相關規定法律位階偏低，財政集權和分權關系處理多依賴于行政規定，且穩定性較低。
二、 大國財政體制
任何國家都有權力的組織結構問題，但只有大國才會凸顯政府間關系和政府間財政關系。因此，一般語境中的政府間財政關系，就是指大國的政府間財政關系，特別是央地財政關系居于中樞地位。
(一)大國財政體制的影響因素與分級治理
1.大國財政體制的主要影響因素
國家規模決定央地關系，或者說地方政府是否有必要存在。一般來說，越小的國家，其央地關系就越是簡單，甚至設立一級政府就夠了;相反，越是大國，央地關系就越是復雜，地方政府就顯得越是重要。這里的國家規模要從地理、人口、經濟、政治等多個維度綜合考慮。地理面積不大、人口不多、區域差異不大的國家，基本上沒有設立地方政府的必要。而大國區域差異顯著，政府履行職責所需處理信息較為復雜，單一層級政府無法對國家進行有效管理，多層級政府結構是大國有效管理的必要條件，必然涉及如何處理央地財政關系問題，其核心內容是如何在各層級政府中合理而有效地分配職責和財政資源(樓繼偉，2013)。
資源配置方式是影響央地財政關系的重要因素，不同的資源配置方式決定不同的政府職能和央地財政關系。計劃經濟條件下，財權高度集中在中央，地方財政作為中央財政計劃的執行者，不具有實際意義上的法律主體資格，也不具備對自身行為負責的權力，財政上吃“大鍋飯”。市場經濟條件下，央地間職責的劃分、稅權與財力的分配等都要遵循市場經濟的內在邏輯，公共資源配置應促進市場資源合理配置，至少應不起妨礙作用。
財政體制具有路徑依賴性。由于各國的歷史、文化、政治、地理以及經濟發展水平各異，在央地財政關系的制度安排上都體現出各自的特色。在中國，從計劃經濟向市場經濟轉軌，所表現出的路徑依賴更為顯著。無論是財政包干制取代傳統體制，還是分稅制代替財政包干制，都是在保持地方既得利益的前提下，共同分享改革所產生的增量收益。因此，中國財政體制受計劃經濟影響很大，在一些方面仍然帶有舊體制的印記，存在新舊體制轉化過程中的“路徑依賴”問題(樓繼偉，2013)。
要注意的是，財政上分權并非意味著政治上的分權，中國特殊的“政治集權、經濟分權”模式就是典型的例子。中央統一決策體現在政治上，把握大方向;授權地方執行，其相當的自主決策權則體現在經濟上，地方對于公共資源配置具有相當的自主權。
2.中央地方分級治理框架
央地關系是公共部門內部的縱向關系，對應的財政模式應是“分級財政”。分級財政有兩種方式，分級管理和分級治理。治理與管理不是相互替代的關系，而是互補的。國家管理是隨著社會的分工復雜化和公共化而產生的，管理需要科學精神與人文情懷，是在一定治理結構下來展開的，國家治理也是國家的“再組織化”和“再結構化”，使經濟社會主體的權力、權利、責任和義務處于一個更合理的結構之中。治理與管理有共同的基礎和功能，即公共權力和秩序，管理是通過外在力量維護秩序，而治理強調的是共治，是多元主體共同來參與，是一種內生的秩序(劉尚希，2015)。
傳統語境中的央地分級，多聚焦在經濟領域的財政分級管理，在分稅制之后，有學者提出“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅權、一級預算、一級產權、一級債權”的省以下分稅制改革思路(賈康和白景明，2002)，突出了五級政府、五級財政，通過政府層級扁平化解決主體稅種與政府層級不匹配的問題，但這種看法難以適應國家治理現代化的要求。
分級治理成為國家治理改革的取向。分級財政與分級治理需要保持內在的一致性，不能錯位。從國家治理角度來看財政體制，中國實行的是兩級體制：國家財政體制和地方財政體制(劉尚希，2015)。中央地方分級治理框架下，國家財政體制即中央與地方之間的財政關系堅持分稅制，地方財政體制因地制宜，有利于充分發揮中央和地方兩個積極性。從世界范圍來看，有的治理級次與政府級次吻合，而有的則不一致，尤其是大國的政府級次與治理級次往往不一致。比如，從政府級次來看，中國有中央、省、市、縣、鄉(鎮)五級政府;而從國家分權治理級次來觀察，中國是兩級治理架構，即中央、地方兩級分權的治理架構。在兩級治理框架下，地方是一個整體，省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分屬于地方內部的事務性分權。財政體制的設計首先要考慮的是治理級次，而非政府級次。
西方財政聯邦主義是研究中央與地方財政關系的主要理論基礎，但與中國財政改革的現實存在諸多不一致，單純使用財政聯邦主義的分析框架對中國當前的財政體制缺乏足夠的理論解釋力。地方公共品的供給是財政聯邦主義的重要出發點，而中國財政分權的首要目的是調動地方發展經濟的積極性，推動市場化改革，處理好政府與市場關系。中國財政分權的理論邏輯、實踐邏輯與西方財政聯邦主義有根本性的區別。
(二)集體主義模式下的財政體制理論
1.高度集中背景下的“放權”
從歷史發展趨勢和方向來看，西方發達國家在央地財政關系劃分上都在向財政集權發展，即中央收入、支出占比都是上升的;而中國是從高度集中的計劃體制轉向市場化改革，央地財政關系逐步向分權發展，公共資源配置的分權程度甚至超出許多西方國家，中國地方財政收支占比之高在世界大國中獨一無二。中國的事權劃分更多地體現了單一制轉軌國家的事權結構特征(劉尚希等，2018)。中國縱向層級結構中，行政壓力從上而下傳遞，在縣鄉之間表現尤為明顯(榮敬本和賴海榕，2000)，地方政府的運行是對各種來源不同的發展壓力的分解及其應對(周飛舟，2009)，也有學者將中國上下級之間關系定義為糅合了行政權分配、經濟激勵和內部控制的行政發包關系(周黎安，2014)。
2.從“放權”到“分權”
改革開放以前，中國實行計劃配置方式，財權高度集中在中央，地方財政作為中央財政計劃的執行單位加以考慮和設置，財力分配上實行平均主義(樓繼偉，2013)。1956年，毛澤東提出社會主義建設和改造的十大關系，處理“中央和地方的關系”要在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，讓地方辦更多的事情。中央要注意發揮省市的積極性，省市也要注意發揮地、縣、區、鄉的積極性(毛澤東，1976)。此后，中國的財政體制步入“放權”“收權”循環的探索之中。放權是在原有的集中體制框架內下放部分財力的支配權，企業、地方政府的主體地位并沒有明確，只是賦予企業和地方政府一定的決策權和財務權，自身努力與物質利益適當掛鉤，以調動企業和地方政府的積極性(劉尚希，2019)。在改革初期，放權對打破體制僵化，調動各方面積極性發揮了重要作用，但也面臨“放亂收死”的困局，改革深化是在市場化之后的事情。
中國改革開放初期，央地財政關系上的放權，逐步增加了地方財力，擴大了地方自主權，調動了地方當家理財、增收節支的積極性，促進了地區經濟發展，但也存在“諸侯經濟”等負面作用(戴園晨和徐亞平，1992)，地方相互之間、地方與中央各部之間出現互相封鎖的現象(許毅，1980);同時，由于在具體實施過程中過分強調了地方的利益，致使地方財力增加過猛、中央財力相對匱乏，影響了中央財政調控的能力(鄧子基，1992)。
市場化改革使“放權”轉變為“分權”。市場經濟條件下，政府間職責的劃分、稅收權力與收入的分配等都要遵循市場經濟的內在邏輯、促進資源合理配置。中央集中的基本上是宏觀經濟管理責任和調控權，地方在最適合于地方政府行使社會經濟管理能力的領域應有更為明確的自主管理權(樓繼偉，2013)。與放權中的單一主體不同，分權有助于多元主體的形成?；蛘哒f，分權的過程實質也是多元主體漸漸形成的過程，而多元主體的形成又為進一步的分權創造了條件。
分稅制改革后，央地財政關系形成了更清晰的中央與地方兩級主體，中央決策、地方執行。中央在事權、財權、財力劃分上具有決定權，維護中央權威，確保法制統一、政令統一、市場統一。同時，對經中央決定屬于地方的事權、財權和財力，地方依法依規履行和享有，地方有了明確的利益預期，其主動性和積極性得到極大釋放。
分稅制既要分稅，也要分產。構建公共產權制度，是實現公有制與市場經濟相結合的唯一途徑，處理好中央與地方關系不可或缺的基礎。西方社會私有產權為主導，其財政收入主要是稅收，而中國目前的社會產權結構是以公共產權為主導，但中國的財政收入忽視了以公共產權為基礎的其他收入形式，由此導致公共產權未能在財政上得到充分實現。1994年的財稅改革更多是“分稅”，而沒有“分產”，公共資源特別是土地自發無序地成為地方的“第二財政”(劉尚希和吉富星，2014)。
3.從“分權”到“治權”
由“適應市場經濟體制”到“匹配國家治理體系”，從建立“與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架”到“建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度”，標志著中國的財稅體制改革邁上了一個新的更高的平臺(高培勇，2014)。全面深化改革的總目標是實現國家治理體系、治理能力的現代化，治理的基本內涵是基于權力和權利的多元共治，與此相適應，“分權”改革轉向多維度的“治權”改革，即對權力、權利進行治理，包括保障民權和約束公權(劉尚希，2019)。
市場決定資源配置是市場經濟的一般法則，政府的職能作用主要是彌補市場失靈、提供公共物品、滿足公共需要，這是財政收支運行必須遵守的規律性;同時，財政又必須制定符合市場經濟要求的現代財稅制度，推動國家治理體系和治理能力現代化，這就是財政學有機組成的兩個方面(陳共，2015)。但僅從市場失靈出發推導政府作用和財政職能難以匹配財政“國家治理的基礎和重要支柱”的定位(郭慶旺，2017)，只有繼續推進分權改革，同時又進行超越分權的治權改革，才能滿足國家治理現代化的需要。
建立與國家治理能力現代化相匹配的現代財政體制，央地財政關系應在堅持“分權”的基礎上走向“治權”，才使分權改革找到新的方向——從調動地方發展經濟的積極性轉向激發地方治理的主動性，以公權來保障民權，以公共服務來保障民生和使所有人獲得基本的能力和平等的機會，并通過治權來保障分權的穩定性。財政能力不等于政府能力，收入能力也不等于財政能力，因此，不能認為只要財力充足，地方能力就會“水漲船高”。當前存在的地方“小馬拉大車”(基層政府履行的事權超出了自身的能力)現象與此相關。就會形成這樣一種循環：能力不夠造成問題——抽鞭子(加強監督)——問題更多——監督加力，最終導致財力浪費、事情辦不好，治理風險加大。完善財政體制框架，體制要素需要從事權、財權、財力三要素擴展為四要素：能力、事權、財權、財力，形成新的體制框架，加強橫向和縱向的財政統籌，體現發展的整體性和約束性?？v向統籌主要是提高上級政府(中央、省)在規則、標準和口徑等方面的制定能力，數字化的宏觀指導以及事權、支出責任的適當上移。統一市場、區域外溢性、碳交易等虛擬市場增多、數字經濟的跨時空特點、智慧公共管理、公共服務的規?；⑷丝诹鲃?、產業鏈供應鏈全球化條件下的安全性、穩定性等都要求事權、支出責任上移。
4.兩級治理框架下的地方財政體制
地方財政體制即省以下財政體制，是大國央地財政關系的重要組成部分，是地方治理的基礎。“省直管縣”和“鄉財縣管”是地方財政體制改革的曲折探索，與城市化趨勢并不吻合，真正稱之為“縣”的區域政府日漸減少，縣改市或縣改區的越來越多，城市政府日漸成為地方治理中的主體部分。地方作為一個相對獨立的治理主體，其體制應當因地制宜，地方設幾級政府不應一刀切，只有這樣才能適合于國家區域之間地理環境、經濟社會、歷史文化差距差異很大的現實狀況，有效的地方治理也才可能真正形成(劉尚希，2015)。改變僅對本級負責的“層級財政”，實行“轄區財政”責任制，也就是每一級財政都負有對轄區范圍內財政的縱向均衡責任和橫向均衡責任，使每一層級政府和各區域政府的權力與責任對稱，實現治權與中國政治架構的邏輯內恰。
(四)不同的分權模式
無論是什么樣的分權模式，其目標都在于調動地方的積極性，形成激勵相容的機制。分權總是能充分調動地方的主動性和積極性，且能持久有效。與分權不同，放權雖然也能調動積極性，但是容易出偏差且不持久，很難把握放權的“度”，總是陷在“一放就亂，一收就死”的循環之中(劉尚希，2019)。唯有分權才能從這個循環中徹底跳出來。
1.基于不同事權劃分的兩種分權模式
縱觀世界，央地事權劃分有“事項法”和“要素法”兩種，前者主要在發達國家，后者主要在中國。
事項法體現為央地事權按照事項來劃分，即將事項的決策、執行和支出責任等完整地界定為中央事項或地方事項，誰決策，誰執行，誰承擔支出責任。中央和地方按事項管轄各自特定的領域，并對該事項有完整的財政權責。央地事項分工明晰，在分工范圍內相對獨立地運行，央地的職責任務是分開的，互不承擔責任。一旦出現財政危機，各自獨立解決，地方可采用破產機制，重整財政。按照事項來分權，并不表明分權程度大，相反，在發達國家，中央財政的集中度越來越高，其收支占比均在50%以上。這保障了中央的政治控制力和國家的凝聚力。
要素法是按事權要素在央地之間進行劃分，即將決策、支出責任、執行、監督等不同的事權要素在央地之間進行劃分與配置，一個事項的決策、執行、支出責任和監督可分別由中央或地方來承擔。從整體來看，除了少數事項純屬中央與地方之外，多數的國家公共事務都是“中央決策，地方執行”，這與中國黨的統一領導體制是相匹配的。這種分權方式也并不意味著地方權限小，中央集中程度高。從中國一般公共預算收支來看，中央占比很低，其收入占比為長期以來不足50%，而支出占比長期以來不足15%。若是把基金預算、國有資本經營預算考慮進來，中央占比更低。這表明財政資源的配置權主要是在地方，中央主要是在方向、原則上提出指引和要求，并對地方進行監督。
要素法劃分事權體現央地共治的特征。1994年中國分稅制改革所形成的中央與地方事權劃分格局，由中央或地方單獨行使的財政事權較少，絕大部分事權都是由中央與地方共同承擔。在機構設置、政府職能與支出責任方面，則越是基層政府越多。在事權劃分的具體操作中，還結合中國的國情，將其按照要素分為決策、執行、監督等，決策與監督一般屬于中央事權，而執行一般屬于地方事權，部分事權也可以表現為中央與地方決策和執行上的共擔(劉尚希等，2018)。中國的分權模式是以上兩種模式的混合，偏重于要素法。西方國家的分權模式也在向著混合模式演變，典型的如美國聯邦政府也開始干預州和地方事務。
驟然一看，中央與地方在相同領域都擁有權責，分工上存在交叉重疊，似乎要素法這種分權模式不如事項法清晰。其實，這是從不同視角觀察得出的印象。事項法分權模式是基于制度主義的，而要素法分權模式是基于行為主義的。制度主義以“界域”劃分為基礎，追求楚河漢界的分治，行為主義以行為“規則”區分為基礎，以不同主體行為之間的協同合作成效為目標。從分權模式的演變趨勢來觀察，基于行為主義的分權模式與人類風險社會的到來更具有契合性。
2.中央對地方的激勵和考核
基于行為主義的分權模式，中央的治理策略是“標尺競爭”，即將地方的經濟發展關鍵指標，設計為可度量、可考核的標尺，用來取代以前更習慣使用的對地方政府的政治說教，從而激勵地方官員為比拼“政績”展開激烈的橫向競爭(張軍等，2007)。然而，地方發展經濟的激勵不僅有來自經濟和財政激勵(Jin et al.，2005;李學文等，2012)、政治激勵(Maskin et al.，1997;周黎安，2004)，還有中央為地方保留的自主籌集財力的制度空間。未來央地財政關系改革，除了明確央地事權與支出責任關系外，仍需著重考慮央地財政關系在激勵和約束地方財政行為中的作用(呂煒等，2019)。在完善基于行為主義分權模式基礎上，央地財政關系中的治權改革日趨重要，風險社會和數字革命的到來，更凸顯了治權的重要性。
(五)財政體制的作用
財政體制對國家治理具有舉足輕重的作用和整體性的影響。一是通過事權、財權、財力等要素的安排，為央地公共資源配置奠定基礎，讓公共資源配置和市場資源配置形成合力，促進經濟效率提升;二是通過政府與市場關系的耦合，明確政府行為規則，促進形成全國統一市場和公平競爭市場環境;三是促進基本公共服務均等化，為區域協調發展和社會公平提供基礎條件;四是保障國家長治久安。在不同歷史時期，財政體制發揮的作用也有所變化。
1.改革開放前財政體制：集中財力辦大事
新中國成立初期，中國經濟發展面臨著百廢待興、財力薄弱的困境。為了集中一切力量恢復和發展經濟，平衡財政收支，穩定市場物價，安定人民生活，中國實行了以“統收統支、高度集中”為特點的財政體制，緩解了百廢待興和國家財力薄弱之間的矛盾(呂冰洋和臺航，2018)。
2.改革開放之后的財政體制：調動地方積極性
改革開放后中國開始實行的“分灶吃飯”的財政體制，打破過去統收統支或者統支不統收、“吃大鍋飯”的局面，充分發揮了中央和地方兩個積極性。政府間財力的分配由“條條”為主轉向“塊塊”，大大增加了地方的財政權限，有利于因地制宜地發展地方生產建設事業，為日后地方財政成為獨立的一級財政和財政預算的統籌安排奠定了基礎(劉尚希等，2018)。
3.分稅制財政體制：規范央地財政行為
1994年分稅制財政體制改革構筑了社會主義市場經濟體制運行之基，促進了市場主體發展，營造了公平競爭環境，搭建了市場經濟所需的宏觀調控體制框架，有助于全國統一大市場的形成。政府間財政關系實現了從行政性分權向經濟性分權的跨越，基本告別了按企業行政隸屬關系劃分財政收入的歷史，保證了企業無論與中央政府還是與地方政府無親疏之分，實現法律意義上的平等稽征(劉尚希等，2018)。此次改革促進了中國經濟持續高速增長(Jin et al.，2005;張晏和龔六堂，2005)，提升了區域創新效率和增長質量(李政和楊思瑩，2018;高春亮和李善同，2019)，有利于財政資金的跨區域配置和財政能力的地區間均等(李永友和沈玉平，2010)。
4.與國家治理相匹配的財政體制：推進分級治理
2013年中共十八屆三中全會所做出的“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”這一論斷，賦予了財政體制新的歷史使命，財政體制由經濟體制的組成部分提升為國家治理體系中具有基礎性和支撐性意義的組成部分。其所牽動的縱深，已經不限于初次分配與再分配，而是跨越包括政府與市場關系、中央與地方關系、國家與社會關系在內的所有國家治理環節。由財稅體制改革破題，從構筑基礎和重要支柱做起，為國家治理體系和治理能力現代化提供強大的制度保障，成為全面深化改革的戰略選擇(高培勇，2018)。
三、 中國財政體制的具體安排
(一)財政關系處理的原則
1.基于“效率”的原則：外部性、信息復雜性、激勵相容
合理劃分各級政府職能，明確各自的收入和支出責任，使不同層級的政府各司其職，高效提供相應的公共服務，同時避免相互之間的惡性競爭和推諉，需要遵循外部性、信息復雜性、激勵相容三項原則(樓繼偉，2013)。第一，地方政府活動要與其受益范圍相對應，若其活動使其他地方受益或受損，即產生了外部性，則該活動應由上級政府負責，以避免地方政府行為扭曲(呂冰洋，2014);第二，與中央政府相比，地方政府更接近本轄區的民眾，從而對于所轄居民的需求和效用更為了解(Stigler，1957)，因此信息越復雜的事項，越應該讓地方政府管理;第三，在事權劃分時需注重激勵相容原則，即各級政府只要按照劃定的職能盡力做好自己分內的事，在客觀上就能夠實現全局利益最大化，如果激勵相容不能實現，那么職能劃分在處理外部性和復雜信息上所帶來的效益會由于相應政府層級缺乏激勵而不能實現(李俊生等，2014)。效率原則是基于經濟學視角提出的，固然很重要，但難以滿足國家治理的需要，諸如區域公平、主體行為的不確定性、風險的無界傳遞、社會數字化等治理問題，僅僅依靠效率原則難以解決。
2.基于“風險”的原則：風險決策、風險分擔、風險匹配
風險原則有兩個基礎：一是行為主義，超越界域和理性假設;二是不確定性，超越是與非、真與假的二值邏輯，以及結果與制度的確定性關系?；陲L險原則的事權劃分應當遵循風險決策、風險分擔、風險匹配的要求。第一，風險決策原則是指哪級政府決策更有利于實現公共風險最小化的目標，公共事務的決策權限就應歸于哪一級政府;第二，風險分擔原則是指合理界定風險責任主體、風險類型以及分擔方式，按照主體性質和風險屬性來界定風險責任主體，針對不同類型的公共風險確定不同層級的責任主體，并確定相應的支出責任;第三，風險匹配原則指根據各層級政府風險識別、風險防范及風險處置能力的不同，對于不同風險進行有效匹配(劉尚希等，2018)。隨著風險社會的到來，按照風險原則來重塑央地財政關系更具有包容性和適用性。
(二)中國財政體制的具體安排
1.事權和支出責任劃分
(1)合理確定國家行為準則。市場經濟體制存在兩種資源配置系統，一是市場，二是國家。二者的關系在經濟理論中爭議不斷。市場機制是資源配置的有效方式，但是，市場配置資源無法覆蓋社會的所有領域。“看不見的手”不是萬能的，國家這只“看得見的手”必須與之協同作用，就像一個人，只有左手或右手，那是殘缺不全的。如何確定市場和國家的行為準則，一直是中國經濟轉型過程中關注的重點。傳統的理論是從政府職能邊界入手來思考的，例如，從交易費用角度看，為交易尋找合適的交易結構，以此來確定市場和國家的邊界。這是基于制度主義的邏輯，與現實背離越來越遠，市場領域國家不能介入，公共領域市場不能介入的理論禁區早已被打破。國家與市場的關系不再是基于界域來劃分作用范圍和確定國家職能，而是轉向了行為主義和公共風險防范化解，基于行為準則來分工協作。在不確定性條件下，無法事先通過制度來界定各自的活動范圍。公共風險是無界的，往往需要跨界的行為合作。國家行為準則一旦確定，央地事權和支出責任也就有了劃分的基礎。
(2)事權(支出責任)劃分。在傳統理論和實踐中，討論央地分權問題，都是基于事項法來展開的。由于觀察視角的絕對化，一度認為基于中國實踐形成的“中央決策、地方執行”是一個問題，需要按照西方國家的分權模式進行改革。隨著中國進入發展新階段，國家治理現代化需要財政超越經濟屬性而全方位支撐國家治理，過去的理論表現出明顯的局限性，這需要基于治理效能或公共風險控制來進行新的探索。
無論是單一制國家還是聯邦制國家，央地事權劃分方面都有大致的框架，主要是：中央政府是國家安全、經濟穩定和收入再分配的主要承擔者;資源配置(提供公共服務)主要由地方政府提供，但是一旦涉及到全國性公共產品以及具有大范圍規模經濟和空間外溢的活動仍然需要中央承擔或者參與(樓繼偉，2013)。中國劃分央地事權的混合模式與政治體制的內在邏輯更融洽?；趦杉壷卫?、五級政府的基本格局，中國的地方財政體制安排應突出省市縣的轄區責任。
(3)基于風險原則的劃分路徑。在風險頻發的風險社會，劃分央地事權和支出責任需要風險思維和風險意識，根據風險決策、風險分擔和風險匹配的具體原則進行優化，把效率最大化內嵌到風險最小化之中。風險預期與效率內在關聯，風險責任的界定是否合理，從根本上影響效率高低。承擔不適合承擔的風險，往往導致行為收縮，就會降低效率。事權劃分不是消除風險，而是明確風險責任、合理控制風險。具體包括以下五個方面：第一，識別基本公共服務提供中的風險。第二，根據風險決策原則，適度強化中央財政事權。第三，根據風險分擔原則，適當減少并規范中央與地方共同財政事權。第四，根據風險匹配原則，賦予地方政府充分的自主權。第五，根據公共風險的變化，構建事權劃分的動態調整機制(劉尚希等，2021)。
2.財權劃分
一般認為，財權是指一級政府為滿足一定的支出需要而籌集財政收入的權力以形成自籌的財力，包括稅權、產權、舉債權等。
(1)稅權劃分。Mursgrave(1983)從理論上提出稅種劃分的七個標準：第一，收入再分配作用較大的累進稅歸中央;第二，具備穩定經濟功能的稅種歸中央，相對平穩、收入波動不大的稅種歸地方;第三，稅源區域分布不均的稅種歸中央;第四，以流動性要素為征稅對象的稅收歸中央;第五，依賴于居住地的稅收歸地方更加合理;第六，以非流動性生產要素為征稅對象的稅收歸入地方;第七，受益性稅收還有收費可以滿足各級政府的需要。但現實情況與此有較大的差距，因為稅權劃分還涉及立法權、征管成本、區域差距等因素的影響。
(2)產權劃分。與私有制國家不同的是公有制國家有大量的資產資源，因此，只分稅是不充分不完整的，還需要分“產”，即確權。公共產權涵蓋國家和集體所有的自然資源、經營性資產、非經營性資產等。明晰產權，是在所有權的各項權能上進行劃分或設置共享模式，明確每一項權能的權利與義務。例如，國有資源所有權屬于國家，但收益權可劃給地方或者中央與地方分享，但前提是中央必須給地方“確權”。在中國，中央與地方關系中除了公共權力之外，還有一個重要方面，即國家所有權，這是一項財產權。中國法律規定，屬于國家所有的公共資源由國務院行使所有者權利，即國家所有權代表是中央，地方無法律資格來行使國家所有權。公共資源在中央與地方之間如何界定權限，也就是國家所有權的各項權能——占有權、使用權、處分權和收益權等如何在中央與地方之間分解并明確界定長期懸而未決(劉尚希和吉富星，2014)，作為以公有制為主體的國家，央地財政關系中亟待確權，明確產權歸屬及其收益關系。
(3)舉債權劃分。舉債權包括公債的發行權和公債的使用權。地方舉債權在不同國家有不同的規定，在單一制國家多是由中央審批或者限額授權。中國的地方舉債權體現為地方在全國人大批準的限額內自主發行債券和使用債券資金。按照兩級治理的模式，目前中國政府舉債權劃分為兩級，省以下沒有舉債權。
3.轉移支付制度
(1)轉移支付制度類型。財政轉移支付是指政府間通過預算安排的無償資金撥付。從資金轉移方向劃分，包括自上而下的縱向轉移支付和同級政府之間的橫向轉移支付，以及縱橫結合轉移支付。從資金用途是否限定劃分，包括不規定資金用途、旨在促進各地方政府提供均等化基本公共服務和保障國家重大政策實施的一般轉移支付和規定資金用途、專款專用的專項轉移支付。從目標和功能劃分,包括以均等化為目標的轉移支付、解決轄區間外溢性問題的轉移支付、中央委托地方事務引致的轉移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉移支付(劉尚希和李敏，2007)。
(2)設計原則和方法。一般而言，有效的轉移支付制度應當融合公平與效率。一方面，實現地區財政均衡，促進基本公共服務均等化;另一方面，通過基本公共服務均等化促進人力資本積累及其均等化，提升區域經濟效率。轉移支付制度設計蘊含短期目標與長期目標。實現地區財力均等化是轉移支付的短期目標，這主要是緩解地方財力差距。從長期來看，轉移支付制度目標是促進公共服務均等化，加快經濟欠發達地區的人力資本積累，從根本上增強自我發展能力。
應該加入風險原則，堅持“以人為本”的理念，提高轉移支付對沖風險的功能，避免一些地區陷入“資源詛咒”陷阱之中，從而對轉移支付產生依賴。有必要調整轉移支付瞄準農村、中西部等特定地域的靜態傾斜，轉向基于人口流動的動態傾斜，讓轉移支付“跟人走”，避免與人脫節(劉尚希，2021)。
4.地方財政體制
從中國兩級治理架構出發，財政體制分為兩個層面：國家層面的財政體制，與國家治理架構相適應;地方層面的財政體制，與地方治理架構相匹配。國家財政體制改革，即中央與地方之間的財政關系仍要堅持分稅制，有利于調動地方的積極性。地方財政體制不一定要照搬國家分稅制，在中央和地方分稅制的原則框架內，遵循完善政府間財政關系的基本原則，可因地制宜。地方內部不具有同質性，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性、讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩定統一、“活而不亂”的條件(劉尚希和武靖州，2019)。
完善省以下財政體制，需要強化省級的轄區財政責任，適度增強省級的調控能力，堅持省負總責、各負其責，尊重地方的自主性和首創精神，鼓勵各地區因地制宜采取差異化措施，激勵與約束并重，充分調動省以下各級政府積極性;同時，優化轉移支付結構，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，優化橫向、縱向財力格局，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實保障。
