一、問題的提出
      中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，全面深化改革的重點是經濟體制改革，而經濟體制改革的“核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用?！倍袌鲈谫Y源配置中起決定性作用的基礎是“建設統一開放、競爭有序的市場體系”。
      關于土地市場建設，《決定》強調：“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！?/span>
      關于農村宅基地流轉，《決定》指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！?/span>
      然而，對《決定》的上述改革主張，一些官員和學者做出了如下解讀：
      在土地資源配置中市場不能起決定性作用，而是規劃和用途管制起決定性作用。
      只有過去的鄉鎮企業用地才算作經營性用地，才可以在符合規劃和用途管制的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。
      農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有。言外之意，農民住房的宅基地不能作為財產權抵押、擔保、轉讓。
      照這樣解讀，《決定》有關土地制度改革的話似乎都白講了，中共十八屆三中全會送給農民的所謂“三個大禮包”就被截留了?？磥?，我們有必要對《決定》的精神作出更全面深入的理解。
二、土地是最基本的經濟資源之一，土地資源的配置同樣要讓市場起決定性作用
      土地不僅是經濟學中與勞動、資本并列的三大基本經濟資源之一，而且是與勞動資源并列的兩大原始資源之一。在工業化和城市化快速推進的當今中國，土地資源的稀缺性和重要性更是日益凸顯?！稕Q定》中所說的資源配置當然包括土地資源配置。
      正是由于前蘇聯、東歐和中國的實踐已經證明，計劃經濟不能實現包括土地在內的所有經濟資源的有效配置，所以才普遍由計劃經濟轉向了市場經濟，具體到中國而言，市場由最初作為輔助的調節手段，逐步演變成與計劃并列的雙軌之一，然后又由資源配置中的基礎性作用，轉變為決定性作用。
      既然土地是最基本的經濟資源之一，既然確認（或承認）市場在資源配置中起決定性作用，那么，土地市場在土地資源配置中也自然起決定性作用。這應該是從《決定》的精神中得出的合乎邏輯的結論。
三、政府的作用（規劃和用途管制）只是為了彌補市場的缺陷（市場失靈）
      那么，如何像《決定》同時強調的，在土地資源配置中“更好發揮政府的作用”呢？土地資源是否有更特殊的屬性以至于要求政府在土地資源配置要發揮不同于其他資源配置特殊作用呢？
      其實，即使在完全市場經濟中，無論是在資源配置中起決定性作用的產品市場還是任何其他要素市場，都不是萬能的，也不是完美無缺的，壟斷勢力、信息不對稱以及外部性等因素的存在都會導致市場失靈，而在市場這只看不見的手失靈的情況下，就需要政府這只看得見的手出手相助。但政府對微觀經濟活動的介入，只限于彌補市場的缺陷，校正市場的偏差，而不是取代市場配置資源的決定性作用。以大家都熟悉的最高限價或最低限價政策而言，不僅都是以完全競爭市場形成的均衡價格為基礎的，而且對于由此形成的供求缺口還必須參照市場價格采取相應的彌補措施。而其他諸如對壟斷的管制、公共物品的供給以及污染的治理等等，也都盡可能采取經濟手段，利用市場機制，如碳交易、政府采購、授權經營、BOT等等。
      當然，相對于他資源，土地資源配置的外部性可能更加明顯，對土地的公益性需求范圍可能更寬，因此政府在校正土地市場失靈方面所發揮的作用可能更大，這集中表現在政府的土地利用規劃和用途管制上。比如，近年來，我國政府就先后制定了“全國主體功能區規劃”、“國家城鎮化規劃”。為了保證國家的糧食安全，我國實行了嚴格的保護耕地制度，嚴格控制農地轉用，等等。
      但是，正如政府介入一般的資源配置僅僅是為了彌補市場的缺陷而不是取代市場的決定性作用，政府的土地利用規劃和用途管制，也僅僅是為了保證公共利益的實現，對土地市場配置產生的負的外部性加以限制，對正的外部性給予補償，而絕不是或不應該從根本上取代市場在土地資源配置中的決定性作用。
      以國家糧食安全為例，改革開放前，在中央集權的計劃經濟體制下，國家對農產品實行統購統銷，糧食產量常年徘徊不前，農副產品的供應長期處于短缺狀態。改革開放以后，隨著農村家庭承包制的實行和社會主義市場經濟體制的確立，國家取消了糧食統購統銷，糧食產量很快達到歷史最高水平，近10年又實現了“十連增”，這無疑是市場在糧食生產以及相應的農地資源配置中發揮了決定性作用的結果。
      再以剛剛發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》為例，卡內基國際和平基金會高級研究員黃育川認為：該《規劃》的缺陷源自一個貌似合理的規定：“嚴格控制”特大城市規模，引導勞動力向中小型城市遷移。這一限制不僅違反了去年11月中共十八屆三中全會的核心精神——讓市場（而非政府）在資源配置中起“決定性作用”，還會加大中國實現其亟需的生產率增長的難度。而印度計劃委員會委員阿倫?瑪里亞（Arun Maria）則認為：當你讓民眾參與到政策的過程中，關注他們的需求，你就知道應該做什么了，而且政府受民眾歡迎度也提高了。土地規劃要像美國一樣，有工程師的思維，土地用來做什么，需要多大的面積，都要基于民眾的需求，公眾才是城市規劃的開始和結束”，底層的需求是城市規劃的開始，好的城市規劃是公眾參與出來的。只有當中國政府的決策者們改變了自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來做城市規劃決策，中國的城鎮化才是“人的城鎮化”。
      事實上，盡管中央政府反復強調限制大城市發展，鼓勵農業轉移人口到中小城市和小城鎮落戶，全面放開中小城市和小城鎮戶口，但農業轉移人口首選的還是大中城市，這些年大城市、特大城市和超大城市的空間和人口的增長速度都遠遠超過中小城市，足以說明市場在土地資源配置中的決定性作用已經在一定程度上顯現出來。
四、規劃和用途管制也要尊重市場規律
      不僅如此，國家土地利用規劃的制定與土地用途管制的實施，也必須建立在市場在土地資源配置中起決定性作用的基礎之上，充分尊重土地市場的規律，依據由土地市場形成的反映土地資源稀缺性及其機會成本的土地價格。
      比如，2013年中央城鎮化工作會議提出，“城鎮用地要嚴控增量，盤活存量，優化結構”。但增量怎么嚴控？如何知道一個城市的合理增量應該是多少？國土管理部門或許提出限定人均100平米。但城市有不同的類型——商業城市、工業城市、交通樞紐城市、旅游城市，其用地需求都不一樣，怎么能用人均100平米來控制呢。一個城市產業有多少，人口有多少，城市用地就要多少，其未來情況是預測不準的。假如富士康的工廠搬遷需要1000畝土地和二、三十萬勞動力。它什么時候搬，搬到哪里，規劃部門怎么能預測呢？
我們同樣不能用劃定城市邊界的辦法來控制城市用地，規定企業畝均固定資產投資數量，城市用地多少和企業用地多少應當由市場來定，政府能做的是建立各種機制促使企業節約集約用地。工業用地為什么粗放利用，是因為土地來得便宜，據國土部統計2003-2008年全國平均工業用地出讓價一畝地才9.7萬元。這么便宜，自然不用白不用，能多用就多用。這是造成工業用地浪費的根本原因。
      如何“盤活存量”？現在城市可以盤活的主要是工業用地。如果允許將集約使用土地節省的工業用地一定份額轉化為商業用地，企業一定會努力提高土地的集約度，并寧可將節約的其余部分土地無償交給政府。
      如何“優化結構”呢？現在中國的土地供給結構中工業用地比例太高。據國土部統計，2003-2010年國有建設用地供應量的43.6%給了工業，給住宅的只有23.6%多。這是因為GDP稅收在官員政績考核中所占權重過高，如果我們通過“政治”市場提高人口城市化在官員政績考核中所占的權重，地方政府自然就會提高住宅用地比例以遏制房價上升，從而降低農民工進城落戶的門檻。
      前面提到“全國主體功能區規劃”將我國960萬平方公里的國土劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4個功能區，其中限制開發區是我國的糧食主產區，而禁止開發區是生態保護區。顯然，如果對生態保護區不通過財政轉移支付給予合理的補償，這些地區是不會情愿放棄土地發展權的，強迫他們放棄開發也是不公平的。同樣地，如果不適當提高糧食價格和種糧補貼以及對糧食主產區的財政轉移支付，使種糧的收入不低于務工收入，使糧食主產區政府的財政收入（加上中央政府的轉移支付后）不低于全國平均水平，而是既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草，種糧不會成為農民的自覺行動，保護耕地也不會成為地方政府的理性選擇。
五、對入市農地應進行動態調整
      1.農村集體經營性建設用地不能僅限于過去的鄉鎮企業用地
      農業部部長韓長斌指出：“農村集體建設用地分三部分，分別為集體經營性建設用地，公益性建設用地和宅基地。三中全會允許入市的是集體經營性建設用地?！保n長斌，2013）中農辦主任陳錫文在解讀中共中央十八屆三中全會決定時說：“農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和鄉鎮企業用地。只有過去的鄉鎮企業用地才算作經營性用地，才可以在符合規劃和用途管制的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地的同等權利?！眴栴}在于，農村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地所占比例很小，約占10%。如果把農村集體經營性建設用地僅限于原有的鄉鎮和村辦企業用地，如此建立起來的所謂城鄉統一的建設用地市場中，農村集體建設用地所占比重和發揮的作用就微不足道了。
      這里首先應該明確的是，之所以要在農村土地中劃分出部分建設用地，無非是為了在滿足農村居民基本的自住房建設需要和公共設施建設需要的前提下，通過興辦鄉鎮企業增加農民的非農收入，其最終目的無非是讓農民脫貧致富。而只要能夠增加農民的非農收入（包括財產性收入），在保證滿足農民自住房需要和公益性需要的前提下，應該允許農民對集體建設用地構成和用途進行必要的調整，這樣做是完全符合黨和國家惠農富農政策的。
      其次，根據中共十八屆三中全會的精神，要使市場在土地資源配置中起決定性作用，也應該允許農村集體建設用地的結構根據工業化、城市化發展的需要，按照市場規律進行如下動態調整。
      其一，隨著大量農村人口向城市轉移以及新村建設和舊村改造，農民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設施用地也會相應減少，應允許由此節省出來的建設用地調整為經營性建設用地，從而逐步擴大農村集體經營性建設用地進入市場的規模，以滿足工業化 和城市化對土地的有效需求。
      其二，在新農村建設中，由于舊村改造和新村建設使農村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節省出的大量宅基地應允許調整為經營性建設用地并與國有建設用地同地入市。
      其三，即使是列入城市規劃圈的農地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設用地，而應該允許農民集體所有的農地直接轉變成經營性建設用地進入市場。
      也就是說，隨著國家公益性用地范圍的確定以及相應的征地范圍的縮小，應該根據工業化、城市化、信息化和農業現代化協調發展的需要適時調整農村集體建設用地結構，實現經營性建設用地動態管理，才能構建起全國城鄉統一的建設用地市場，使土地資源在全國范圍內得到合理有效配置。
      2．應允許農村集體宅基地使用權轉讓、出租、抵押和擔保
      按照現行的土地管理法、城市房地產管理法、物權法、擔保法以及國務院有關政策，農民的住房雖然是私有財產，農民擁有占有、使用、收益和處置的完整產權，但其宅基地所有權是集體的，不能出租和轉讓給集體成員之外的人使用，這實質上是限制了農民住房財產權抵押、擔保和轉讓，從而堵塞了農民增加財產性收入的渠道。有鑒于此，中共十八屆三中全會決定指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！边@無疑為增加農民財產性收入開辟了新的渠道。
      然而，有官員在解讀這段話時卻說：“宅基地不等于農民住房財產權。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是‘自有的土地、自用的建筑’，即只能由本集體經濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業住房。農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有?！?/span>
      不錯，農村宅基地是屬于集體所有，但既然同樣屬于國家所有的城市土地可以有償轉讓給包括國內外私營企業以及城市居民在內的私人使用，為什么農村集體所有的宅基地不能有償轉讓給集體所有制成員之外的人使用？
      不僅如此，財產權是一種權利束（property rights），農民私有的住房是財產權，農民集體宅基地的使用權同樣是農民住房財產權的組成部分，正如同城市國有的宅基地使用權是城市居民住房財產權的重要組成部分一樣。（事實上，城市居民為住房支付的高額房價中，絕大部分是為使用國有宅基地支付的。）從前后文來看，中共十八屆三中全會決定中所說的“農民住房財產權”明顯地包括了集體宅基地使用權。以上官員的解讀顯然是一種誤讀。
      農村目前實行一戶一宅政策，且宅基地大都無償使用。隨著農民收入水平的提高和人口向城市的轉移，宅基地的分配應在保證一戶一宅的基礎上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉讓。要建立進城落戶農民宅基地有償退出機制，賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房（通過城鄉建設用地增減掛鉤），對于符合享受公租房條件的農民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。
      這里又引發我們進一步思考：國有建設用地，除了公益性用地，無論是工業用地還是商業用地和商品房用地，都是通過招拍掛進入一級市場的，為什么對農村集體土地入市僅限于經營性建設用地呢？如果城市的工業用地、商業用地和非保障性住宅用地使用權可以在二級市場上轉讓、出租、入股、抵押，而農村集體建設用地中的宅基地則不允許進入市場，何以構建城鄉統一的建設用地市場，城鄉建設用地又何談同等入市、同權同價。這里顯然還是存在著對農村集體土地產權的歧視。
      我認為，要做到城鄉土地同地同權同價，可以將城鄉土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經營性建設用地；而農村非公益性用地中，除了農民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經營性建設用地，而只要符合規劃和用途管制（關鍵是在制定城鄉統一規劃和實行用途管制時，不要對集體土地所有制加以歧視），農村集體經營性建設用地就可以用于商業和房地產開發。按照這種劃分標準，所謂城鄉統一的建設用地市場，就是城鄉統一的經營性建設用地市場，農村集體經營性建設用地（包括非自住性宅基地）應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。
      3.城鄉建設用地增減掛鉤應在農村集體之間實現
      近些年來，為了緩解城市建設用地的緊張狀況，國土資源部在一些省市推行了城鄉建設用地增減掛鉤試點，基本做法是離城市偏遠的農村將粗放使用或閑置的宅基地復墾為農地，然后將其建設用地指標平移到相關的城市，由政府將城市周邊相應數量的農地征收為國有城市建設用地。
      這種增減掛鉤一方面緩解了城市建設用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠農村的農民在一定程度上分享了工業化和城市化的成果。但是，這種做法既不符合《憲法》有關公益性征地的原則（因為其中絕大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也與中共十八屆三中全會建立城鄉統一的建設用地市場的精神相悖。
      建議改變以往城鄉建設用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉建設用地市場一體化的構想，允許農村集體建設用地指標在農民（集體）之間流轉，具體說，就是允許偏遠地區的農民（集體）在將其節省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農民（集體），后者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。
六、城中村改造與小產權房的合法化
      我國憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農民的土地，這就意味著諸如住宅建設等非公共利益用地不必通過政府征收而轉變為國有土地，從這點來看，農民在自己的土地上興建商品房并不違反我國憲法，倒是現行的土地管理法的上述規定不符合憲法的精神而應該修改。 
      城中村和部分棚戶區的土地屬于農民集體所有，在城中村和棚戶區改造過程中，這些農民集體的土地沒有必要也不應該征收為國有，而應該按照中共十八屆三中全會的精神，在符合城鄉統一規劃和用途管制的前提下，與國有建設用地同等入市，同權同價，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮化進程，公平分享城鎮化成果。
七、結束語
      看來，要全面貫徹落實《決定》的精神，必須糾正對《決定》的各種誤讀。如果按照國土資源部、住建部、農業部以及某些政府官員對中共十八屆三中全會決定的解讀，否定市場在土地資源配置中的決定性作用，只允許原有的鄉鎮企業用地入市，只允許農民的住房（不包括宅基地）抵押、擔保、轉讓，不允許城市居民到農村蓋房購房，那么，中共十八屆三中全會決定有關推進土地制度改革的力度就會大打折扣，各種“糾偏”的行為就會扼殺“新事物”，剛剛被激發起來的改革熱度會再度冷卻下來。