策協同缺乏生成機制，就是打亂仗，就會帶來更大的經濟不確定性。

　　|目標多元、政策多元的新階段與多元政策的體制基礎不健全間的矛盾

　　中國進入目標多元、政策多元的新發展階段。過去追求高速增長，現在追求高質量的發展。從發展經濟學的角度，就是從單純追求增長轉向了追求發展。增長只是規模做大的數量概念。而發展不僅僅是規模、數量的問題，還有質量、結構的問題;不僅僅是經濟問題，還有社會、生態環保的問題。中國在新發展階段的整體性特征越來越明顯，現在僅有國內生產總值(GDP)增長并不行，經濟社會的各個方面相互關聯，彼此制約，都要考慮，所以發展的整體性特征衍生出多元目標和多元政策。追求高質量發展不是某一方面、某一領域、某一區域，而是一個整體的、全方位的、長期的高質量發展。高質量發展這個新時代的主題也為各級政府、各個部門出臺運動式政策提供了合法性，結果持久戰打成了突擊戰。

　　從過去以增長目標為主的階段轉向增長目標、民生目標、安全目標等多目標階段，并且提出這些目標，并沒有明確的先后順序和分層分類的輕重緩急排序，實際部門往往是各自齊頭并進地推進，這就意味著政策越來越多元化。不僅綜合經濟部門制定和實施的經濟政策、市場監管政策，而且教育部門、科技部門、衛健部門、環境部門、宣傳部門、網信部門等其他部門出臺的非經濟類政策和社會監管政策，對經濟產生的影響越來越大。

　　在這一過程中，目標多元、政策多元的新階段與多元政策的體制基礎不健全的矛盾凸顯，體現為“三個轉型不匹配”。

　　其一，社會轉型與經濟轉型不匹配。過去40多年的改革開放主要改變了計劃經濟，但過去不僅僅是計劃經濟，而是在計劃經濟基礎之上有一個“計劃社會”。迄今為止，計劃社會體制并沒有進行真正的大改革，目前遇到的很多問題是計劃社會體制帶來的問題，而不是計劃經濟的問題。計劃經濟因素依然存在，比如要素市場化配置的問題，但更大的制約因素是計劃社會體制的問題，對市場的深化產生了嚴重阻礙，這是社會轉型沒有跟上經濟轉型導致的結果。新發展階段追求很多目標，如更高效率、更加公平、更加美麗，能否順利實現，依賴社會轉型，但社會轉型沒有跟上。

　　其二，經濟轉型跟綠色轉型不匹配。從社會轉型和經濟轉型來看，經濟轉型在前面，社會轉型在后面;而從經濟轉型和綠色轉型來看，綠色轉型沖在前面，經濟轉型落在后面。綠色轉型如何避免運動式，是一個有待解決的治理層面的問題。運動式的做法在現實中以不同方式在不同部門反復出現，今后能否真正避免仍是一個問號。

　　其三，政府轉型和發展轉型不匹配。這些年一直強調加快政府職能轉變，但政府職能轉變了哪些?轉變得到底怎么樣?政府職能有經濟職能、社會職能，站在國家治理的高度來說，政府轉型是國家治理的轉型，這恰恰是黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確定的全面深化改革所追求的目標。政府轉型需要進一步跟上發展轉型的整體要求。

　　這三個轉型的不匹配導致了現在的多元目標、多元政策體制基礎缺失。全面深化改革的大框架都已經搭好了，但從全社會的角度來看其實有很多問題，比如過去計劃經濟基礎上的計劃社會體制還需要突破性改革。計劃社會體制遺留下來的事業單位體制基本框架沒變。教科文衛體的微觀基礎很多是事業單位，涉及幾千萬人，是知識密集型的一個群體。在事業單位體制里發揮人員創造性，釋放創造性還有困難。教育、醫療、就業等許多民生問題難以通過政策方式來解決，根源就在于此。

　　|避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”和工程化的思維傾向

　　在現在的多元目標下，政策剛性化考核容易導致追求極端化、短期化、指標化。如果過度追求指標化就有點類似過去的計劃指標，目標很多，政策也很多，每個指標都要考核，一項沒做好就被否決。政策上的過度指標化還導致了地方缺乏必要的因地制宜的政策創新空間。在政策多元且剛性的情況下，地方政府財力有限，又不能變相融資，自主空間日漸收窄。地方政府難以充分發揮主動性、積極性、創造性。在嚴格的問責機制下，地方政府做任何事情都要有依據，需要等文件、指示或者通知，否則就可能被判定為“變通”“打折扣”或“亂作為”，這種越來越大的崗位責任風險不由自主地導致地方政府的創造性行為全面收縮，而極端化、機械性的行為反而多了，不像過去那么有活力了。

　　在這種情況下，政策的實施方式帶來了“合成謬誤”和“分解謬誤”。“合成謬誤”就是，從各個部門看政策都是對的，都有一定道理，但合起來看，齊頭并進的推進下，“上面千條線，底下一根針”，這就沒法兒辦了，可能就錯了。“分解謬誤”就是，不該分解的系統性任務被分解了，有的分解到各個部門、各個地方，有的分解到各個時間段。比如減污降碳問題，如果五年一考核，地方有些彈性空間，來得及做必要的準備，企業也就有了明確的預期，知道應該如何轉變調整;如果半年一考核，地方就只好采取強硬的行政措施，導致發展停滯，這就形成了“分解謬誤”。過多過細的任務分解，本以為可以更好地明確責任，迫使壓力變成動力，但實際上壓力沒有變成動力，反而造成了整體無序。

　　從深層次來看，這與工程化的思維傾向直接相關。以工程化思維解決社會問題可能導致一系列的混亂。蓋房子可以分得很細，甚至由幾個單位同時進行，因為可以進行精確計算，施工位置、所需材料如鋼筋和水泥都有非常精確的標準。但如果把社會目標、社會政策、社會問題的解決當成工程去實施，進行指標化分解，一個個分得越細，這不僅不會帶來確定性，反而增加了不確定性。要改變工程化思維，千萬不要以為為了避免基層走樣，頂層設計得越細越好、指標越多越好，這樣一來反而可能帶來嚴重問題。由于經濟社會問題有很多不確定性以及信息不對稱性，隨著時間的推移，難以完全充分地預見可能的變化，因此在這種情況下需要預留一點模糊地帶。社會耦合不是物理學意義上的精準耦合，而是一種模糊耦合，故要允許存在模糊耦合，否則會適得其反。

　　因此，在宏觀環境不確定的條件下，需要為政策留有更多余地和彈性，政策考核方向是引導而不應過分追求指標化。

　　|構建政策協同的生成機制

　　條塊關系的政策協同。黨中央文件一直呼吁給予地方更大自主權和治理權，但現在“條條”的文件把地方的自主權給削弱了，動不動就是一票否決，任何一個部門都對地方有生殺予奪的權力。有人調侃是“上面千把刀，底下一顆頭”，就像前面講的“上面千條線，底下一根針”。從國家治理的角度要把地方當作一級治理主體來看，賦予治理上的自主決策權。在大的國家戰略、大政方針上，地方應根據當地的實際情況創造性地轉化落實，而不是機械地、教條式地照搬中央政策。

　　條條關系的政策協同。條條之間的協同首先是經濟部門和非經濟部門的政策協同。照理說，中國更具備部門之間協調的政治優勢和體制條件，但從結果來看，協調不好。如果都有大局意識，條條之間的協調應該是輕而易舉的事。條條之間還有一個特別重要的關系，就是事和錢的關系?，F在由于缺乏有效的協調機制，實際上很多非財政部門出臺的政策都要求地方政府增加支出，都在給未來的財政增加很多潛在支出。如果地方受財力約束，其政策執行打折扣，地方就會受到問責。于是地方只能想方設法籌資，甚至違規融資舉債，導致出現隱性債。為了實現地方防控金融風險、承擔主體責任的目標，地方就會把財政和金融統歸一起，把地方國有企業平臺機構和財政綁到一起，統籌使用財力。但這樣一來，會導致地方政企不分，政府和市場沒有分工，反而會導致更大的風險。

　　因此，各個部門出臺政策應該有事前評估，要算未來財政支出的賬，跟未來的財政能力匹配，形成一盤棋納入未來預算統籌考慮。如果很多政策出臺沒有考慮未來預算約束的條件，要么到時候做不到，要么地方財政亂套，增加財政壓力，這是高質量發展需要考慮的重大風險問題。政策出臺時要少一點想當然，多一點不確定性，對政策多做風險評估，可能就會避免很多不該發生的事情。