風險，成為我們思考2022年中國經濟社會發展的關鍵詞。當前，經濟下行壓力未見減輕，部分地區疫情趨重，服務業受到沖擊，房地產市場的持續低迷更加令人憂心。正如2022年政府工作報告指出，“綜合研判國內外形勢，今年中國發展面臨的風險挑戰明顯增多，必須爬坡過坎。越是困難越要堅定信心、越要真抓實干。”

　　房市不景氣拖累經濟增速，地方財政收入也隨之受到影響，可能帶來財政和金融風險。因此，房地產行業良性循環和健康發展，不僅關乎地方經濟的走勢，也關乎中國防范化解財政金融風險的成效。

　　如何防范化解房地產市場風險，以避免房地產風險傳導，進而引發系統性風險或重大公共風險?

　　基于上述問題，澎湃新聞近期專訪全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希。劉尚希長期研究以“公共風險”為核心的財政基礎理論。

　　他認為，房地產問題‌‌目前是一個很棘手的問題，‌‌也是一個‌‌重要的風險點。‌‌一是因為房地產鏈條長，‌‌二是體量大。中國房地產業的多年發展，深度改變了‌‌企業、居民‌‌以及政府的資產負債表，使經濟、金融、居民、地方政府之間比以往任何時候都更緊密地關聯在一起。

　　劉尚希建議，房地產業的治理不能‌‌采取“運動式”舉措，也不能僅就房地產本身來考慮，必須置入國民經濟整體當中，以避免引發新的更大風險。“針對房地產領域風險的處置，要以拆彈的‌‌態度對待。拆彈必須十分精準、非常專業，憑著過去的老經驗，拆不好就有可能爆炸，‌‌一旦爆炸了，后果‌‌不堪設想。”

　　澎湃新聞：房地產是中國整個產業當中最長的產業鏈。有研究估計，房地產產業鏈大概影響中國的實體經濟活動1/3以上。從去年下半年以來，房地產投資增速下滑，開發商面臨明顯的資金壓力。近期來看，房地產領域風險有向需求側傳導的趨勢，您如何看待目前房地產領域出現的問題，有何可行的辦法?

　　劉尚希：房地產在國民經濟中的比重較高，‌‌對經濟、金融的影響也‌‌是越來越大。一是由于房地產鏈條長，‌‌二是由于體量大。‌‌這不是短期內形成的，是從1998年房地產市場化改革以來‌‌日積月累形成的。‌‌‌

　　分析房地產問題，首先要看其產生的‌‌全局性、整體性影響。‌‌房地產行業的‌‌快速發展，‌‌改變了‌‌企業、居民以及政府的資產負債表。

　　比如，‌‌金融機構的資產負債表，‌‌毫無疑問與房地產的快速發展有關。銀行業的相當一部分資產都集中在房地產行業，‌‌‌‌房地產如果出問題，金融風險就會迅速擴大。

　　房地產也改變了居民的資產負債表。‌‌現在，居民財富的積累，‌‌很多表現在房產上，‌‌居民的負債主要集中在房貸上，‌‌而且房貸增長速度相當快。‌‌可以說，居民資產負債表的變化‌‌是與房地產快速發展緊密關聯在一起的。‌

　　政府的資產負債表，特別是地方政府的資產負債表也由此發生了明顯改變。‌‌比如地方政府的收入，‌‌相當一部分來自于房地產開發帶來的土地出讓收入。政府‌‌出讓土地資產的使用權，形成政府當期收入。從政府的資產負債表來看，資產總量在會計意義上沒有什么變化，‌‌但資產‌‌結構發生了改變。

　　實際上，政府的負債結構‌‌也變了。‌‌政府的債務問題，‌‌不僅有地方政府債券，‌‌還有隱性債務，‌‌而隱性債務又是一個非常復雜的問題，涉及標準和口徑的界定。比如地方融資平臺，‌‌什么是融資平臺?學術界有一些討論，‌‌但在公有制條件下，這個概念的界定非常復雜。融資平臺是國有企業，而‌‌國有企業的負債‌‌肯定不能都算作‌‌政府負債。那么，融資平臺的負債能都算作政府負債嗎?實際情況是五花八門，‌‌有的平臺企業已經是上市公司，‌‌毫無疑問，它的債務不能再納入政府債務;有的融資平臺是獨立經營，‌‌有的還是政府一個事業單位剛剛轉型而來，各種類型非常多‌‌，情況也非常復雜，很難一概而論。

　　當然，中央現在已經對隱性債務進行了全面清理，‌‌細化到對每一筆債務的確認。不過，中央與地方的事權劃分還不是‌‌很清晰，‌‌地方政府實際上仍面臨很多不確定性的事權，‌‌可能有新的風險‌‌需要去面對和處置。比如環境治理、‌‌減污降碳，‌‌還有民生保障，‌‌等等。這些可能都‌‌要求地方政府增加相應的支出，且多是剛性的，如果沒有錢就得去想辦法，比如發行地方政府債券。

　　如果債券籌措的資金還滿足不了，地方政府可能就會借助‌‌投融資平臺。在這種情況下，該認定為‌‌地方政府債務，還是企業債務?

　　一個通行的看法，如果是‌‌本該由政府支出的‌‌公益性項目，而讓融資平臺去做了，那就應該‌‌屬于政府債務。問題是，哪些是政府該做的，‌‌哪些可以交給市場、企業去做?‌‌有人說，凡沒有‌‌投資回報或現金流的項目，就是‌‌‌‌政府該去做的，就是公益性的。項目的現金流與是否允許收費相關。那么，哪些項目允許收費，哪些不允許收費，這‌‌涉及到全局，‌‌還涉及企業、老百姓‌‌各方面的感受，以及整個社會的成本。這‌‌是一個綜合權衡的結果，不是那么固定的。

　　比如說政府和社會資本合作項目(‌‌PPP項目)，過去認為只能由政府投資，‌‌后來發現可以引入社會資本，‌‌把政府力量和市場力量結合起來，‌‌共同去干?，F在普遍認為，公共服務、或說公共產品也可以通過市場的力量來“‌‌生產”，由政府來負責“提供”，公共服務供給過程中的“生產”環節和“提供”環節是可以分開的，這樣就把政府和市場有機結合起來了。在這些方面，國外既有一些成功經驗，也有失敗的教訓，我們國家也在探索。

　　從這點來看，政府與市場的邊界越來越模糊，很多市場領域也需要政府去支持，比如研發創新;而傳統觀念認為“市場失靈”的社會基礎設施和城市公共設施，‌‌‌‌社會資本也可以介入。近年來，‌‌政府進一步‌‌放開了行業準入，讓越來越多社會資本都有機會參與基礎設施建設，‌‌特別是包括數字基礎設施在內的新基建。所以說，政府與市場的關系，也在不斷地‌‌調整變化。

　　總體而言，房地產行業的發展已經深刻改變了‌‌企業、居民以及政府，尤其地方政府的資產負債表，這個變化所帶來的影響非同小可，可謂牽一發而動全身。我認為，房地產行業必須按照“房住不炒”的功能定位進行，促其轉型升級。但治理方式也不能‌‌是“運動式”，也不能僅就房地產本身來考慮，必須置入國民經濟整體當中，以避免引發新的更大風險。“針對房地產領域風險的處置，要以拆彈的‌‌態度來對待。拆彈必須十分精準、非常專業，憑著過去的老經驗，拆不好就有可能爆炸，‌‌一旦爆炸，后果‌‌不堪設想。”

　　在這個意義上，推動房地產行業的調整、轉型、升級，‌‌實際上也‌‌是一個精準拆彈的作業過程，‌‌難度相當大，‌‌對各級政府也是一個嚴峻考驗。

　　澎湃新聞：房地產市場不景氣，直接影響地方政府的土地出讓金收入。財政部最新數據顯示，2022年1—2月累計，全國政府性基金預算收入完成9159億元，同比下降27.2%。其中，國有土地使用權出讓收入完成7922億元，同比下降29.5%。如果地方政府土地出讓收入‌‌繼續放緩，對地方政府的基本運轉是否構成影響，比如我們常說的“三保”(保民生、保工資、保運轉)是否會受影響?

　　劉尚希：‌‌土地出讓金納入政府四本預算當中的政府性基金預算，應當說，它與地方的“三保”沒有直接的關系。

　　因為地方的“三保”是保基本民生，保工資、保運轉，這是‌‌納入一般公共預算范圍的。‌‌在當前的房地產形勢下，二三線城市的‌‌土地出讓金大幅度減少，自然會影響當地的政府性基金預算規模。至于政府的收支缺口，部分可以通過政府‌‌債券或中央轉移支付去彌補，因此，房地產市場低迷不會‌‌對地方“三保”構成直接影響。

　　澎湃新聞： ‌‌那是否會有間接的影響?比如地方土地出讓收入減少，帶來‌‌相應的稅收減少，‌‌在地方支出強度不變甚至增長的情況下，是否影響地方的基本運轉?

　　劉尚希：‌‌房地產行業的調整變化，與所在地區的區域經濟發展水平及結構，以及城鎮化和人口的流入流出‌‌是有內在關聯的。‌‌如果一個地方的房地產行業一枝獨秀，‌‌可能對地方稅收影響較大。如果產業結構相對合理，其他產業發展得也不錯，‌‌這種影響可能就是暫時的、短期的，而且是相對較小。所以，不能一概而論。關鍵是‌‌房地產業不能過度超前發展，應該和其他產業的發展保持一個合理的比例關系。

　　‌‌澎湃新聞：地方政府專項債券從2015年發行至今，已成為積極財政政策實施的重要政策工具。在房地產業增速不及預期的背景下，地方政府專項債被認為是拉動2022年中國經濟增長的主要方式之一。但伴隨專項債券爆發式的高增長，其發行中存在的問題日益凸顯。例如，一是基建相關的專項債面臨沒有好的基建項目匹配問題，二是投資者結構單一，主要以商業銀行持債。你如何看待目前專項債存在的這些問題?

　　劉尚希：首先，中國的‌‌投資空間一直都有。推動經濟的持續發展，也離不開投資，‌‌關鍵是投資的領域，以什么方式‌投資，‌‌這個很重要。哪些領域由政府來投，哪些由市場去投，雙方怎樣分工合作，形成合力，‌‌這些問題需要進一步厘清。‌

　　其次，投資與政府‌‌各部門的規劃是直接相關的。比如鄉村振興規劃，城市群、都市圈‌‌規劃，‌‌這些規劃會引導大量的基礎設施建設，也蘊藏著大量的投資需求。另外，我們在能源、制造業、建筑業、交通運輸業等領域的規劃，‌‌甚至包括居民小區、‌‌居民生活方式，出行方式‌‌等等，都涉及投資。

　　再次，中國作為一個發展中國家，投資空間從理論上來說是非常大的，問題是投下去的錢，‌‌在短期或者長期內應該要有回報。‌‌所謂短期有回報，是指這個項目完成以后，能否產生現金流和投資收益;所謂長期有回報，是指投資改善了企業生產經營條件，降低了企業經營成本，‌‌這樣會增強經濟增長‌‌的動能，‌‌使增長潛力進一步擴大。‌

　　從這個意義上講，中國的‌‌投資空間很大。當然，這只是一個理論概念，如何落到具體的項目上去，‌‌還得開展可行性研究。如果沒有系統的規劃，沒有適當的項目，沒有開展可行性研究，這樣的投資很可能就是低效、甚至是無效的。‌‌比如發展城市群是一個方向，存在大量基礎設施建設的投資需求，但城市群可能是跨行政區域的，會涉及城市之間的協調問題，協調成本很大。‌‌

　　在實際工作中，把規劃轉化為具體的項目需要時間。‌比如地方政府發行專項債，如果事前的規劃工作沒做到位，就會出現資金有了，‌‌但項目還沒有，‌‌資金等項目的問題。‌‌可能在理論上應當要干的項目很多，但從實際操作的角度來看，‌‌可能項目儲備不足，‌‌導致資金花不出去，‌‌不能及時形成實物工作量，無法對經濟增長產生‌‌拉動作用。

　　這就涉及一些工作機制問題，包括‌‌各個部門之間的配合問題。中央與地方的事權劃分、部門之間的職能分工，如果存在一些模糊地帶，‌‌可能就會導致‌‌很多摩擦成本，規劃難以‌‌轉化成項目，‌‌項目不能落地，資金也就落不了地。‌‌

　　那么，怎樣協調好各個部門的政策，其中‌‌既有當前政策，也有長期政策。這本質上是一個治理問題，‌‌怎么提高治理效率?‌‌我覺得，必須‌‌要有系統觀念，‌‌如果沒有形成一種‌‌統籌協調的體制機制和工作流程，在實際操作中可能還會遇到‌‌很多障礙。

　　澎湃新聞：如您所說，房地產行業發展改變了政府和金融機構的資產負債表，另一方面，地方政府發行的債券90%以上主要由商業銀行購買并持有。如果房地產市場繼續放緩，是否會引發財政和金融風險互溢的情況?‌

　　劉尚希：風險是遭受損失的一種可能性，是一種虛擬狀態。‌‌既然是可能性，‌‌那么任何風險實際上都是可以傳導的，比如說疫情，‌‌會影響各行各業，甚至影響各個國家。‌‌那么財政風險、金融風險，以及其他領域的風險，‌‌實際上都是可以相互傳導的，在傳導的過程中還可以相互疊加。‌

　　‌所以，傳導‌‌是風險的一個基本特性。‌‌除非是市場領域的一些風險，在‌‌沒有溢出市場之前，可以通過市場機制去化解。‌‌當這種風險一旦‌‌溢出了市場，光靠市場機制往往就解決不了，靠企業自身也解決不了，‌‌肯定需要政府出手。‌‌像房地產行業的一些頭部企業‌‌出現了風險，如果沒有得到妥善處置，也有可能轉化成公共風險。‌‌

　　財政風險和‌‌金融風險，實際上涉及財政和金融自身運行的問題，‌‌也涉及其他領域各種各樣的風險，可能需要財政、銀行去對沖解決。‌‌如果需要財政對沖的風險多了，財政自身的風險就加大了。‌如果地方金融機構出現像包商銀行的情況，就需要中央去處置，‌‌甚至還可能要其他大型商業銀行的參與，就會產生風險的傳導。這類問題是需要整體考慮的。所以，應該上升到風險治理的高度，考慮怎樣去做好預防。關鍵是避免‌‌個體風險公共化和局部風險整體化，防止風險鏈條出現多米諾骨牌效應，‌‌這需要嚴格的風險監測，并在綜合‌‌分析的基礎上，判斷什么時候采取措施。

　　中央一再強調，‌‌要有風險意識。‌‌風險意識要轉化成風險思維，‌‌風險思維要轉化成‌‌防范化解風險的具體工具和手段，‌‌要及時作出判斷，提升對風險的敏感性。‌

　　再一個是政府自身的政策，‌‌也要做風險評估。為處置風險而出臺的政策，可能帶來更大的風險，在現實中不乏這樣的案例。‌‌所以，政府政策的出臺，包括處置風險的政策，‌‌都必須進行‌‌風險評估。因為政策是相互影響的，不能從單一部門的角度去孤立地分析，而應該整體去進行風險評估。

　　再次，經濟部門、非經濟部門的政策也是相互影響的。‌‌針對這些政策的風險評估，中央是有要求的，‌‌但并沒有落實到位，‌‌或者說沒有形成一個良好的機制，這方面還有待進一步加強。‌

　　對改革、政策措施進行風險評估，‌‌在一定意義上決定了改革的成敗、‌‌政策的成效，‌‌這是至關重要的。‌‌因為在新的‌‌高度不確定性的條件下，‌‌我們犯一個小錯，可能會引發大的后果。‌‌而且我們糾錯的‌‌時間可能越來越短，‌‌甚至沒有時間糾錯。‌‌因此，一定要意識到預防風險比處置風險更重要，不能等到風險事件已經發生，甚至釀成局部危機了，‌‌再去處置，那就變成天天在應急了。應當‌更多從戰略上以及長期整體的角度去監測風險、防范風險。‌‌從體制機制上‌‌避免個體風險公共化，局部風險整體化、宏觀化，‌‌我覺得更為重要。