匯集地方實踐經驗 助推全面深化改革——

改革開放40年地方改革創新40案例高層研討會綜述

　　改革開放40年來，很多影響巨大的改革都是經過基層首創和地方實踐探索，繼而總結推廣開來的。頂層設計與基層創新有機結合、良性互動已成為推動中國改革的方式方法與寶貴經驗。

　　12月27日，來自全國20多個省區市的各級改革部門代表齊聚江蘇省江陰市，在中國經濟體制改革雜志社主辦的“中國改革2018年會暨改革開放40年地方改革創新40案例高層研討會”上，暢談改革開放成就，探討地方改革實踐。

　　“改革開放40年地方改革創新40案例”入選案例單位代表、地方黨政領導圍繞總結地方實踐的經驗，針對當前地方改革落實中存在的問題，探索建立各項改革措施落地生根的改革落實機制等話題，在專題研討會上做了經驗交流，進行了互動討論。

　　會議就“國家治理現代化：地方治理體系建設探索與創新”“高質量發展：創新驅動與新舊動能轉換探索與創新”“農業農村改革：全面深化改革背景下的鄉村振興戰略探索與創新”等3個專題進行了研討。進行主題演講和互動的代表有中共無錫市委常委、江陰市委書記陳金虎，衢州市委副書記周偉江，肇慶市副市長錢言考，長沙市委改革辦常務副主任吳德峰、唐山市副市長張偉，麗水市委常委、常務副市長林亮，宜春市副市長漆海云，濱州市濱城區委書記張寶亮、濮陽市委副書記邵景良，亳州蒙城縣委副書記懷穎，石家莊靈壽縣委常委、組織部長趙麗蓉，江陰市周莊鎮山泉村黨支部書記李全興等。

　　中國經濟改革研究基金會理事長、國家發改委體改司原司長孔涇源，中央黨校(國家行政學院)教授、中國行政體制改革研究會原副會長汪玉凱、國家發改委產業所所長黃漢權、中國人民大學教授劉守英，中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英進行了專家點評。

　　主題一：地方治理體系建設探索與創新

　　江蘇省江陰市以“提升縣域治理體系和治理能力現代化水平”為總目標，進行縣域治理集成改革，2017年7月江陰正式被確定為江蘇省唯一的縣級集成改革試點縣市。中共無錫市委常委、江陰市委書記陳金虎介紹，一年多來，江陰市委圍繞改革目標定位，克服“認識之難、方案之難、落實之難”，構建了以黨建統領為根本保障、以“四大體系”為重要支撐的“1+4”縣域治理總架構。以全面夯實黨建統領這一根本保障，確保改革沿著正確軌道前進，積極構建縣域治理“四大體系”。大力破解群眾企業辦事之難，全面構建便捷高效的政務服務體系;大力破解基層一線治理之難，全面構建沉底到邊的基層治理體系;大力破解扶貧脫困攻堅之難，全面構建精準有力的社會救助體系;大力破解便民服務集成之難，全面構建溫馨周到的生活服務體系。2018年以來，江陰市通過7大領域、38個方面、356項改革任務全面推開、實施到位，基本完成試點任務，持續提升縣域治理能力現代化水平。

　　市域基層治理做的怎么樣，事關市域改革發展穩定，直接關系著基層百姓的獲得感、幸福感、安全感。圍繞“互聯網+政務服務”“黨建+基層治理”，衢州市委系統謀劃了以基層治理“四大五加”總體架構和以“主”字型運行架構為主要內容的基層治理體系。具體內容就是從“三”到“王”到“主”：“三”是“三個三”基層黨建工程，主要是實施“三大主體工程”：落實鄉鎮(街道)主體責任、發揮村(社)組織主體作用、激發黨員群眾主體意識，推進“三個全覆蓋”：組團聯村全覆蓋、網格支部全覆蓋、黨員聯戶全覆蓋，運用“三大指數”：鄉鎮(街道)黨(工)委的服務指數、村(社)黨組織的堡壘指數、黨員的先鋒指數。“王”是“王”字型運行機制，王字四條線，“頂線”是市、縣資源力量，“中線”是鄉鎮(街道)資源力量，“底線”是村級資源力量，“豎線”是線上線下聯動指揮。用一個形象的比喻，就是一幢房子、三層樓、中間一部電梯，把“三層樓”打通，實現統籌整合聯動、跨界打通融合、扁平一體高效。“主”是最高標準、最高境界，就是讓人民群眾當家作“主”，實現共建共治共享。衢州市委副書記周偉江介紹，這套體系在衢州落地落實后，充分發揮了攻堅克難的制度優勢，在項目推進、土地征遷、基層維穩、文明創建等工作中得到很好應用，經過了大戰大考的實踐檢驗。

　　肇慶市作為廣東省“數字政府”綜合改革試點城市之一，堅持“省市聯動、統一規劃、試點先行、經驗推廣”的原則，高標準推進“數字政府”建設。據肇慶市副市長錢言考介紹，肇慶成為廣東省第一個開展縣(市、區)營商環境測評的地級市，實現了142項事項“零跑動”辦理。一是實施市級“管運分離”建設管理模式，整合優化“數字”資源。二是打造“粵省事·肇慶行”品牌，實現指尖即可辦理。三是“一門受理”“一窗辦多事”，實現“一次辦成”。 四是聚焦“痛點”“堵點”“難點”，讓企業辦事舒心、順心、稱心。“數字政府”綜合改革使肇慶成為粵港澳大灣區營商環境新高地，2018年1—11月，全市新登記各類企業9900多戶，同比增長了45%。

　　改革是一個目標長、鏈條長、戰線長的攻堅過程，改革不能只問耕耘不問收獲，有什么樣的改革過程，才會有什么樣的改革結果。湖南省長沙市進行強化改革過程管理的探索，近年來效果顯著。長沙市委改革辦常務副主任吳德峰在發言中認為，改革是發展最大的“工具箱”，改革本身也需要一套多功能、組合式的“工具箱”，需要一系列順手、管用、高效的“工具”。第一個工具是改革過程的“管理樹”，一棵是靜態的，改革任務鋪排的項目管理樹，一棵是動態的，改革施工落地的責任管理樹。第二個工具是改革的“云平臺”，一是改革事項一網打盡。二是計劃進度一覽無余。年度任務倒排工期到月。三是責任分工一步到位。分到不能再分為止，厘清責任邊界，一個基本原則就是不交叉不打架，不出現兩個以上責任主體。第三個工具是改革的“第三方”，2016年中國經濟體制改革雜志社與長沙市簽訂第三方助推改革戰略合作框架協議，目標是努力探索一種第三方全面、持續、深度、精準的外部介入和專業支持的新形式。第四個工具是改革的“氣壓計”，主要監測三個東西，一是進度的反饋，二是壓力的測試，速度、力度和可接受程度的關系，三是階段性改革成效的檢驗。長沙的改革過程管理以看得見、摸得著的方式，實現快作為、長作為、多作為、真作為。

　　中國行政體制改革研究會原副會長汪玉凱在點評中認為，改革的沖動、欲望，創新，在基層實踐中具有強大的動力。首先體現在集成化頂層設計，要有整體思維，明確的問題導向，清晰的集成化思維，這樣改革才能夠收到卓有的成效，江陰和衢州經驗都可以看到是一個系統化頂層設計思維。其次是管理重心下移，過去管理重心在上面，人財物在上面，未來人財物包括資金、資源、信息、管理整個重心下移，要夯實基層。第三是要借助互聯網+政務服務，最多跑一次、不見面審批、一網通辦，思路很清晰。還有一些地方不見面審批，一網通辦，一站式服務，在這個方面全國各地有很多很多創造。政府實現數字化政務轉型，都是借助大數據、云計算、移動互聯網、物聯網這四大最新技術。過去傳統制度正在向創新政府、廉潔政府、法治政府、服務型政府，借助信息化技術加速構建整體政府、開放政府、協同政府、智能化、數字化政府。第四是基層治理不僅僅停留在為企業辦事方便、為老百姓辦事方便，應該上升到一個從根本上改變營商環境這樣一個高度來看。中國實際營商環境與第二大經濟體仍然不相適應的，我們還有很大的改革空間。

　　中國經濟改革研究基金會理事長、國家發改委體改司原司長孔涇源指出，過去是行政指令上傳下達指令性執行，現在變成線上線下融合、互推互動，形成公轉與自轉的關系。通過區塊鏈形成網格化，支部建在網格，黨的支部建立到每一個層級，每一個信息節點。過去群眾意見表達是非常艱難，現在一個網格里，在一個村級組織內甚至區塊鏈，甚至更大范圍，群眾要表達意見可以很快表達到。通過公共服務的改善，包括基層改革，都把信息管理進行及時反映、及時反饋，形成新的治理方式。全面深化改革大潮面前，在高質量發展訴求之下，思想解放的速度和程度，決定全面深化改革的力度、維度和深度，也決定中國特色社會主義制度的成熟程度，乃至發展潛力。

　　主題二：創新驅動與新舊動能轉換助力高質量發展

　　從傳統的資源型、高效能、低污染的舊動能轉向高效、綠色發展的新動能，對每個產業都帶來了前所未有的機遇和挑戰。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國推動產業新舊動能轉換的探索取得了初步成效。創業創新蓬勃發展，產業新動能快速成長;傳統產業加快轉型，傳統動能煥發新活力;供給側結構性改革深入推進，產能過剩行業出現恢復性增長;地方探索不斷深入，部分地區產業新舊動能轉換成效顯著。

　　河北省唐山市因煤而建、因鋼而興，是一座依靠資源逐步發展起來的工業城市，產業結構獨特，但由于過去長期依賴資源開發、能源消耗，產業結構逐漸顯露出結構低度化、技術低級化、產品低端化的特征，傳統外延式增長路子已經走不通，從而彰顯出唐山的新舊動能轉換更為迫切，也更有典型性。通過幾年的實踐和努力，唐山市新舊動能轉換成功的重要標志和判斷依據，主要體現在四點：一是精準有效壓減過剩產能，為增加有效供給、發展新興產業騰出更多空間。二是裝備制造業、高新技術產業發展增速高于規上工業增速，科技型中小企業成為轉型生力軍。三是城市經濟特別是服務業加快發展，規上服務業企業、新注冊服務業企業快速增長。四是臨港產業不斷發展壯大，成為重要增長點。唐山市副市長張偉介紹，唐山市本著“依托資源、發展資源、不唯資源”的思路，在繼承中轉型，在發展中轉型，著力打破傳統路徑依賴，著力解決唐山發展的深層次矛盾和問題，著力推動新舊動能轉換和經濟發展行穩致遠。

　　浙江省麗水市委常委、常務副市長林亮介紹，麗水市多年來堅持增強保護“綠水青山”的戰略定力，把生態保護作為重大政治責任，實施頂格的生態標準、最嚴的生態治理和最科學的生態機制，不單純地追求經濟發展的高速度，而是要追求效率更高、供給更有效、結構更高端、更綠色可持續以及更和諧的增長，走出了一條生態為先、發展為要、民生為本的高質量綠色發展新路。其具體做法是：一是探索生態資產保值增值。在標準管控上，在浙江省率先啟動環保“三線一單”編制，實行“區域能評、環評+區塊能耗、環境標準”制度;在保護舉措上，按照國家公園的理念和標準，提升全域的美麗城鄉建設，努力使其成為浙江和麗水具有國家代表性的生態品牌;在機制完善上，在全國率先制定實施了生態文明建設綱要，將全市95.8%的區域列為生態空間，最大限度抓好生態保護。二是探索生態產品價值實現制度。上下聯動推進流域生態補償、積探索GEP核算機制、全面推進農村金融改革、首創“河權到戶”改革。三是創新生態產品價值產業化實現。麗水市充分發揮清新空氣、潔凈水源等生態優勢，大力發展生態產品利用型工業，積極探索“麗水山耕+農村電商”模式，不斷提升生態產品附加值，堅持把旅游業作為第一戰略性支柱產業，全面打響生態旅游品牌。有一組數據足以說明麗水堅持生態保護、可持續發展方面取得的成績，2018年前三季度，麗水市GDP增長8.2%，位列浙江省第二;農業增長3.1%，超過該省平均水平1.5%的兩倍;生態工業增長13.2%，位列全省第一;限額以上消費品零售總額增長16.7%，城鎮常住居民人均收入增長9.2%，均為浙江省第一，其中農民人均收入增長9.9%。

　　江西省宜春市同樣以生態文明建設為抓手，推動了當地經濟高質量發展。宜春市以建設區域中心城市為目標，謀篇布局生態產業發展。宜春市副市長漆海云介紹，宜春發展理念是，一產利用生態，發展現代農業、富硒農業、特色農業。二產服從生態，發展循環工業、綠色工業、低碳工業。三產保護生態，發展智慧經濟、旅游經濟、康養經濟。制度引領生態：堅持生態立法、生態布局、生態整治。截止2018年底，全市已有3個國家級生態縣、4個國家森林公園、2個國家級自然保護區，9條主要河流水質總體達標率94.8%，中心城區空氣優良率達90%，全市高新技術企業367家，省級以上創新平臺120個。

　　棚戶區改造是實現高質量發展的一個重要體現。山東省濱州市濱城區針對棚戶區衛生條件惡劣，行路難、供氣難、供暖難、管理難、安全隱患整治難等突出問題，堅持不與民爭利、最大限度讓利于民，實施為民棚改、陽光棚改、和諧棚改，充分發揮改革牽引作用，發揚基層首創精神，用創新破解難題，甩掉了城市建設提檔升級、區域經濟高質量發展和群眾福祉全面改善的沉重包袱。濱州市濱城區委書記張寶亮介紹，他們探索形成了“五個一”工作機制。“一個模式”：實施統一標準、集中安置模式;“一個制度”：建立部門聯席會議制度;“一個主體”：突出區級主體地位;“一個關鍵”：發揮“關鍵少數”的引領作用;“一個強化”：強化督導、嚴格獎懲。“五個一”工作機制，推動群眾從“要我改”到“我要改”的轉變，全面打開了濱城棚改的新局面，讓老百姓早日出棚上樓、過高質量的小康生活。

　　國家發改委產業所所長黃漢權在交流中認為，各地都在結合自己的特色，探索新舊動能轉換的方式方法或者是路徑。唐山是從重化工產業切入，麗水是從生態產業，還有其他的等等，這是能夠看得見、摸得著、能見效的一種實實在在的辦法。他認為，現在對新舊動能轉換的認識，會出現幾個誤區。首先，一講新舊動能轉換，都是新興產業，發展新一代的信息技術，人工智能，還有虛擬現實等等，而把傳統產業，或者說現有產業的基礎當成雞肋，恰恰是也有很多優勢產業，傳統產業也有很好轉型升級的基礎，只要改造提升采用新技術改造，它的市場需求空間還是比較大。其次，很多地方培養新舊動能轉換，恨不得出一個政策，半年一年，就想見到成效，實際上沒有那么容易，新舊動能轉化是一個漫長的過程，付出很大的代價，而且可能忍受一些陣痛。第三個誤區，實現新舊動能轉換，政府要發揮作用，但是政府不能越俎代庖，不能替市場替企業做決策，要尊重市場。

　　主題三：深化改革背景下的鄉村振興實踐

　　實施鄉村振興戰略，是新時代做好“三農”工作的總抓手。要堅持農業農村優先發展原則，按照新的、更高的標準，全面提升鄉村建設水平，進一步加快鄉村發展速度，努力縮小鄉村與城市的發展差距，通過提高村民在產業發展中的參與度和受益面，徹底解決農村產業和農民就業問題，確保當地群眾長期穩定增收、安居樂業。

　　濮陽市委副書記邵景良介紹，近年來，河南省濮陽市創新運用“三三三”工作法，實現資源變資產、資金變股金、農民變股東，推動農村集體產權制度改革取得了顯著成效。一是組織推動堅持“三動三聚”。采取高位推動聚力推進、部門聯動聚勢攻堅、群眾主動聚智改革等有力舉措，充分激發了干部群眾推進改革的積極性。二是關鍵環節堅持“三清三準”。通過核查清資產算準集體賬、界定清成員把準入口關、設置清股權劃準分割線，有效維護了廣大農民群眾的合法權益。三是發展集體經濟堅持“三建三活”。通過建機制讓發展思路活起來、建平臺讓資產交易活起來、建系統讓管理制度活起來，共享改革成果，讓農民有了更多獲得感。

　　江陰市周莊鎮山泉村黨支部書記李全興介紹，同樣是江陰市下轄的周莊鎮山泉村，雖沒有華西村知名度高，但該村以深化農村改革為契機，通過資源變資產，資金變股金，使改革的過程變為整合資源、創造財富的過程，村級集體經濟量質并進，民生福祉持續改善，形成了共建、共創、共享的村民權益保障“三共”模式，從一個發展停滯、負債累累、人心渙散的“問題村”建設成了一個“流淌著幸福”的村莊，探索出一條以民主改進、民生改善、民風改變來實現鄉村振興的“山泉改革道路”。

　　我國城鎮化進程正在加速推進，越來越多的農民離開土地，或外出務工、或移居城市。在這個過程中，“誰來種地”就成了困擾農民的大問題。另一方面，以專業大戶、家庭農場主、農民專業合作社、農業企業等為代表的新型農業經營主體正在興起。

　　面對這種形勢，安徽省亳州市蒙城縣從調整生產力和生產關系的高度，大膽探索，充分尊重農民首創精神，引導、鼓勵、支持農村土地“一塊田”并塊調整，通過農戶協商，在堅持農地農民集體所有性質不變、堅持穩定農村土地承包經營制度不變、堅持原村民組互換并塊范圍不變的前提下，進行農村土地互換并塊，從而解決土地碎片化經營的問題。蒙城縣委副書記懷穎介紹，蒙城的具體做法總結為“四個結合”，即：確定地塊等級與農田治理相結合，對地塊等級低的耕地，優先安排農田治理項目;互換并地與宅田合一相結合，以二輪承包基數為依據，保持每戶宅基地和承包地面積總和不變，重新核算現有宅基地面積，對其承包地面積進行平衡性調整;預留機動地與農村公益設施用地規劃相結合，通過互換并地多出來的土地，留下3%左右用于日后建設公共設施;落實農戶地塊與農村土地確權頒證相結合，各戶互換并地后形成的“一塊田”，以確權頒證的方式予以再確認。“一塊田”改革雖然直接解決的是土地碎片化問題，但帶來的間接影響是多方面的，一是盤活了農村土地資源，二是促進了土地規?；?、集約化經營，三是創新了農機作業模式，四是助推了土地確權登記頒證，五是促進了農村社會和諧穩定。

　　農業發展，農村振興，農民致富，單靠現有農村的人力水平是很難實現的，現代化的農業技術無法普及，現代的市場運作無法實現，金融無法有效提供支撐，互聯網無法充分發揮優勢，對農業農村的發展制約明顯。所以，鄉村振興需要更多懂農業、懂技術、懂市場的專業人才的加入，來支持農村建設和農業發展。

　　石家莊靈壽縣委常委、組織部長趙麗蓉介紹，靈壽縣把農村青年人才隊伍建設，作為推進基層黨建全面進步、鄉村全面振興的重要舉措，針對農村青年創業難、青年農民入黨難、村級組織納新難等問題，在河北省率先創設鄉鎮農村青年人才服務中心及黨支部，創新脫貧攻堅、鄉村振興一線聚才育才用才新機制，既找到破解農村基層黨建難題的“金鑰匙”，又搭建起實施鄉村人才振興、組織振興的“大舞臺”。通過留才聚才育才用才，最大限度地為青年人才創業發展、發揮作用創造條件，真正把農村青年人才育起來、用起來。2018年以來，165名入庫青年人才在換屆中進入村“兩委”班子，構建起農村青年人才篩選儲備、培養提升創業、崗位建功、發展黨員、進入村級班子的工作鏈條，為農村黨員干部隊伍建設和鄉村振興注入了源頭活水。

　　中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英認為，安徽蒙城的案例，成績是巨大的，土地整合以后質量提高了，還帶來土地流轉以及鄉村治理方式的轉化。以后可以進一步推進規模經營，提高農業競爭力，因為鄉村振興核心是要產業振興，要提高農業競爭力，抓農業產業，特別是在大宗農產品生產上提高效率。

　　中國人民大學教授劉守英認為：地方很多做法充滿活力，給改革帶來更大希望。下一步整個農村要活起來，最主要是考慮兩方面：第一個怎么樣提高農業的回報?第二是，如何真正釋放農村的活力，制度上要松綁。

　　首先要更新農業觀念，推行一場農業的產業變革，就是產要素的再重構。第一是適度的規模，這一點非常認可蒙城的做法;第二是要有新的主體的進入，包括企業家，包括市場主體，包括農村成長起來的規模經營主體，包括合作組織;第三是一定要有技術上的變化，提高整個農業生產率;第四是按市場規律市場發展;第五是產業鏈條的延伸。第六是不要急著改這個產業，一定要持續為一個產業久久為功;生產要素組合和連續變化，不是就某一個要素做變化。

　　在農地、經營性用地、宅基地和集體資產治理改革上，要進行全面成體系的改革，為整個鄉村振興提供制度基礎。農地過于細碎化這套制度安排，就是只能解決吃飯農民。如果這件事不破，新農民就成長不起來。如果不從現在制度轉向未來以經營權為主的制度安排，整個農業產業長不大的。用改革提供制度基礎。經營型建設用地的改革方面，產業用地只要符合規劃和用地管制就可以使用，對未來整個農村產業，包括農業產業制度演變提供制度空間。宅基地制度方面，無償使用、按成員分配、不承認財產權、村莊分立等，是落后制度的體現。結果就是外面人進不去，里面人也不敢放。濮陽等做的激勵資產的改革，產權改革是前提。