近年來，反壟斷風暴席卷全球，尤其中美兩國的反壟斷監管引發關注。

　　于國內而言，反壟斷監管持續升溫，阿里被罰，美團遭立案調查之外，“強化反壟斷和防止資本無序擴張”寫進政府工作報告，我國《反壟斷法》也迎來修訂。

　　大洋彼岸，美國針對四巨頭的反壟斷調查與訴訟相繼展開。2020年10月，美國司法部正式起訴谷歌在互聯網搜索和搜索廣告領域維持非法壟斷地位。當年12月，FTC和多州聯合向Facebook(臉書)提起訴訟。此外，歐盟對微軟、谷歌等科技公司也展開長期反壟斷調查和訴訟。

　　中美反壟斷監管會走向何方?如何平衡反壟斷監管與鼓勵創新的關系?反壟斷和競爭政策的目的應該是什么?圍繞這些問題，新京報邀請了中國經濟體制改革研究會副會長李青(曾任國家發改委反壟斷局副局長、國家市場監管總局價監競爭局副局長)，美國喬治·華盛頓大學教授、美國聯邦貿易委員會(FTC)前主席威廉·科瓦契克(William Kovacic)以及中國政法大學副校長、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員時建中進行了一場深度對話。

　　對話中，中國嘉賓提出的主要觀點有：中國的反壟斷執法不會為了嚴格而嚴格;中國反壟斷執法一直比較注重保護創新;要把糾正行政機構壟斷行為與市場化改革相結合;建議給競爭執法機構要有更多話語權等。

　　美國嘉賓提出的主要觀點包括：美國合并控制太弱，中國的執法觀點正被接受;臉書案顯示需調整法律，六項法案或通過一項;未來在美國企業合并交易將更難，政府會對濫用進行更嚴格執法;反壟斷法不能解決所有問題，需要跨政策領域和跨部門的整合等。

　　“中國的反壟斷執法不會為了嚴格而嚴格”

　　時建中：去年下半年開始，中國反壟斷執法機構對中國科技公司啟動了一些執法行動。除此之外，中國反壟斷執法機構也在制度建設、法律規定等方面做出一些探索，包括《平臺經濟領域的反壟斷指南》出臺等。我們可以看到，執法行動和法律出臺都非?？?，這些舉動釋放出什么信號?是不是意味著未來中國在數字經濟領域反壟斷趨于越來越嚴格?

　　李青：首先，我覺得中國的《反壟斷法》是應運而生，是中國市場經濟發展到一定的階段，有很多競爭問題出現了，要去解決這些問題。這種情況下，中國出臺了《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā烦雠_后的10多年里，它有了很多用武之地，中國的反壟斷執法也取得了很大成績。

　　第二，可能在公眾印象中，以前對互聯網高科技企業就好像沒有什么執法行動，為什么從去年年底到現在突然又有執法行動，而且《平臺經濟領域的反壟斷指南》的出臺似乎特別快。我想說的是，在中國，學者、專家、機構一直在關注和討論數字經濟方面的競爭問題。比如《平臺經濟領域的反壟斷指南》出臺之前，很多專家發表了文章，提出了自己對這個領域競爭問題的觀點，很多研討會議都在討論平臺經濟的競爭問題，進行了很多次反復討論，執法機構對這個領域也一直在關注。這些討論和認識沒有向社會展示，不等于背后的工作沒做。在前期已經做了很多努力的情況下，到了一定時期節點，正好是收獲的季節就來了，執法活動也有了，指南也出來了。一些限制和排除競爭的問題在這個階段較為集中地暴露出來，這樣《反壟斷法》有了用武之地，肯定要去維護市場的公平競爭。

　　第三，下一步中國反壟斷執法機構對互聯網領域的反壟斷執法會不會非常嚴格、積極?就我個人觀察而言，執法機構不會事先預設立場，專家學者也不會。如果互聯網平臺在限制排除競爭方面有問題，執法機構肯定會想辦法去面對、解決，專家也會有各種觀點和意見表達出來。如果看準了，肯定要積極執法，如果看不準，可以保持關注、持續研究和觀察。有人認為平臺經濟發展到當前，已經處于一個比較成熟的階段，我個人認為可能還會有很多發展。當前新技術、新模式、線上線下再度融合的現象仍不斷呈現，很多規律性的東西可能也會不斷展現，執法機構自然要對互聯網經濟的發展保持關注、監督和執法。

　　總的來說，反壟斷執法是為了更好地促進競爭，執法機構不會為了嚴格執法而嚴格執法，執法機構會按法定程序、競爭問題本身的需要去執法。

　　時建中：我非常同意上述觀點。從去年下半年開始，中國有關部門對互聯網領域的執法行動增加，建章立制在提速，這和數字經濟快速發展有關。不同于傳統工業經濟，技術發展可能會加速數字經濟提速、放大其成績，為社會做出巨大貢獻的同時，產生的問題也會非常多。在數字經濟迅猛發展的背景下，去年或者更早開始，美國、歐盟、中國三個司法轄區都開始加強對數字經濟領域的執法，毫無疑問，三個司法轄區幾乎同時加強執法并不是共謀，不是有“壟斷協議”，而是與各個國家數字經濟發展情況有關。

　　中國反壟斷執法的目的是為了促進產業發展、追求和保護創新、保護消費者權益，不是為了嚴格執法而嚴格執法，不要認為我們在數字領域的反壟斷進入到了一個強監管時代。我自己一直不同意“強監管、弱監管”說法，強和弱的主觀性都太強，中國反壟斷執法不是為了強而強，不是為了弱而弱。如果這樣的話，就不能更好地實現反壟斷執法的目的。

　　“中國反壟斷執法一直比較注重保護創新”

　　時建中：如何看待中國近年來的反壟斷監管和創新的關系?

　　李青：從2008年《反壟斷法》出臺實施至今，中國反壟斷也面臨對大型創新型科技公司的規制問題。根據我過去經歷過的執法實踐和現在的觀察思考，我認為中國的反壟斷執法機構一直比較注重保護創新，在反壟斷執法中也一直對提升效率、鼓勵創新保持著比較敏銳的態度。2020年1月發布的《修訂草案(公開征求意見稿)》中，第一條立法目的中新增了“鼓勵創新”一項。征求意見稿第十五條第四項就將“限制購買新技術……”替換為“限制獲取新技術……”等?？梢哉f，無論反壟斷執法還是在立法中，中國都把鼓勵創新看做一個非常重要的考量因素。

　　“美國合并控制太弱，中國的執法觀點正被接受”

　　時建中：在科瓦契克先生看來，美國、歐盟與中國的反壟斷監管有哪些不同?

　　威廉·科瓦契克：有一個重要理論是，在美國合并控制太弱了，過去20年里，競爭管理當局在應用合并法律時過于謹慎。一個主要例子是，臉書約10年前收購了Instagram和WhatsApp。那時Instagram只有不到20名員工。對于斥資10億美元收購這家沒有什么經驗的小公司，臉書首席執行官馬克·扎克伯格說，收購是因為它們有可能成為臉書的有力競爭對手，它們具有很有前途的想法，現在可能不明白這個想法有多好，但會想出辦法的。阻止這種情況發生的方法，就是買下它們，威脅就會消失。FTC沒有介入這一合并交易。

　　谷歌也有類似故事。這些美國案例的一個主要焦點是，要努力修復所謂支離破碎的合并控制政策造成的后果。薄弱的合并控制導致了這種情況發生。在歐洲肯定也有類似擔憂，他們也允許這類合并達成。所以，這些司法管轄區的觀點是，也許在合并控制方面還不夠強大。我們太愿意接受“合并通常是好的”這種想法，所以我們沒有實施強有力的控制。

　　很多情況下，中國比歐洲和美國更仔細地研究了一些合并交易。但美國官員多年來訪問北京時都會說，“要謹慎，如果干預太多就會減少創新的動力”。這種觀點正在改變。我認為，在美國，人們越來越接受這樣一種觀點，即美國在過去20年、30年、40年的政策過于軟弱，不夠強大。我們在這些案件中看到的是，美國正在接近一種中國已經接受、歐盟在某種程度上接受的執法觀點。

　　在美國濫用支配地位的案例中，一個重要不同點是，公司重組、分拆和資產剝離都是明確的解決措施。FTC起訴臉書，特別要求分拆臉書。谷歌案例中，起訴方的訴求是法院命令這家公司重組以削弱它的權力。歐洲政策制定者對此非常謹慎。歐盟委員會副主席曾說，資產剝離是最后手段，只會在極端情況下使用。美國案例的有趣之處在于，美國政府、司法部和FTC現在都表示要分拆、實施結構性解決措施來解決這一問題。與四五年前相比，這是一個很大的政策變化，這是非常嚴重的問題。

　　李青：科瓦契克先生討論了對大型科技公司拆分的問題，特別是一些結構性問題，我覺得這一點可能和中國的反壟斷執法不一定可以直接類比。中國的反壟斷執法對結構方面的考慮，到目前為止主要集中在經營者集中這個領域，對經營者集中的審查，可能會做一些結構性或者行為上的救濟。

　　“臉書案顯示需調整法律，六項法案或通過一項”

　　時建中：接下來我們想繼續討論一下美國的反壟斷問題。2021年6月28日，美國一名聯邦法官駁回了美國聯邦貿易委員會(FTC)和多名州總檢察長聯合對臉書提起的反壟斷訴訟。對于FTC的起訴被駁回，你的看法是什么?反壟斷監管部門與法院在反壟斷行為認定方面的分歧如何解決?(注：此次對話后，8月20日，FTC再度就壟斷問題對Facebook提起訴訟。)

　　威廉·科瓦契克：臉書案件是一個例子，說明在美國起訴濫用支配地位的案件是多么困難。法官裁定認為，FTC在對臉書支配地位的起訴中未能提供足夠的信息，還對不當行為的部分理論依據提出質疑。在政府提起的案件中，法官在如此早期階段就采取這樣的步驟，非常不尋常。

　　這反映了美國法院內部對競爭法是否應該對占支配地位的公司施加強有力控制的懷疑。這不是案子的結局，我相信FTC將挺過這一挑戰。FTC目前面臨的困難促使美國國會認識到，我們需要新的法律，需要改變法律來調整政府必須滿足的標準。這是未來12個月可以看到的美國的一個變化。

　　時建中：當地時間6月23日，美國國會眾議院司法委員會審議通過六項反壟斷相關法案，這些法案劍指谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜四大科技巨頭(統稱“GAFA”)。美國為何要對反壟斷法進行重大修改?其中，《終止平臺壟斷法案》因涉及對巨頭進行拆分引發激烈討論。在你看來，這些法案通過的難度大嗎?

　　威廉·科瓦契克：我覺得最有可能通過的，就是給這些執法機構更多資源的法案。在這一點上各方已經達成共識，FTC和司法部都非常愿意看到自己的資源增加，如果增加50%的預算，就能更有能力來解決復雜和艱難的問題。

　　我覺得更難的是除了給執法機構增加資源之外，國會真正能采取的措施究竟是什么。對于大公司，美國民主黨覺得大公司就是壟斷者，共和黨不太信任谷歌和臉書，因為覺得它們導致政治偏見，保守的共和黨希望拆分這些大公司，從而阻止它們影響政治?，F在兩種不同觀點，達成了聯合陣線，當前問題在于這一聯合陣線究竟能夠多大程度支持這些反壟斷舉措。我覺得這個聯合陣線能夠做到一些事情，比如國會對并購將進行更加嚴格的審查。

　　除此之外，想要做其他事情將會比較困難。例如《終止平臺壟斷法案》，相當于禁止了亞馬遜現在的一些運營模式，它不能在自己平臺上再賣自家產品，也就是說亞馬遜要選擇只做平臺，或者只賣自己的產品，不能兩個都要，不能進行平臺上的自我優待。我覺得這些反而不會成為法律，因為科技巨頭公司會利用法律走得太遠，不利于消費者福利來說服參議員、眾議員。

　　所以我的推測是，更嚴格的合并審查可能會變成法律，但是其他法案不太可能，因為那些實在太極端。

　　“企業合并交易將更難，更多科技企業面臨訴訟”

　　時建中：反壟斷法100多年演進中，制度框架是定型的，同時面臨一些變量，包括執法機構負責人。今年6月15日，32歲的莉娜·漢(Lina Khan)宣誓就任美國FTC主席，成為FTC史上最年輕主席。有觀點認為，根據她此前的學術觀點，莉娜·漢將來會把工作重點放在反壟斷問題上，FTC未來在反壟斷監管上可能會更加強勢。你認為FTC針對科技巨頭的反壟斷執法路徑將會有哪些變革?如何看待拜登執政期間美國反壟斷政策和監管的趨勢變化?

　　威廉·科瓦契克：這確實是一個非常重大的變化。首先，這是政策方面發生重大改變的信號。拜登政府希望有更加雄心勃勃的執法項目，包括針對高科技和其他行業的監管。拜登最近宣布了三項任命，除了莉娜·漢，任命喬納森·肯特擔任司法部反壟斷部主管，蒂姆·吳(Tim Wu)加入國家經濟委員會，擔任技術和競爭政策方面的特別助理——蒂姆·吳是莉娜·漢在哥倫比亞大學的同事。這些都反映了拜登政府正致力于進一步擴大反壟斷法邊界，同時希望將不同理念應用到反壟斷法實踐中。如此重要的位置上引入新人和想法，5年前沒有人會想到這些變化，也是一個非常難以想象的進展。

　　對于這些任命，我認為會對企業交易或者行為造成較大影響。司法部和FTC必然會更加嚴格執行合并控制方面的政策，反對并禁止很多合并交易。今后企業合并交易將會更難。

　　第二個影響，我認為司法部和FTC會將更多涉及高科技以及其他有市場支配地位的企業送上法庭?，F在已經有一些對簿公堂的反壟斷案例，比如臉書和谷歌，今后很可能有涉及亞馬遜和蘋果的更多新案例。這是因為莉娜·漢和肯特都曾講過，他們擔任這些職務不是來加強現狀，而是要打破現狀，他們要做一些新的事情，而且想要尋求非常大的改進。他們得到了總統支持，通過發布新規則來控制大科技公司以及其他行業公司的行為。

　　我認為今年年底，FTC可能會宣布開始一個新的規則制定流程。當然法庭不會那么愿意配合。我覺得，除非國會改變法律，從而改變標準，不然這些雄心勃勃的新措施將會遇到很多反對意見。

　　“美國新政府會對濫用進行更嚴格執法”

　　時建中：除了從合并角度出發，在其他領域比如濫用、壟斷協議等領域，反壟斷執法未來走勢會是怎樣的?我們如何處理好反壟斷執法和保護創新之間的關系?要鼓勵創新，就要避免過度執法，但同時為了維護競爭，還需要執法，找到平衡點一直比較困難。如果莉娜·漢以及其他人一系列任命預示著未來反壟斷執法將可能更加強勢，對于保護創新是否有一定影響?

　　威廉·科瓦契克：只有不斷促進整個經濟的開放性，創新才能夠做得好。谷歌1990年中期在斯坦福一個宿舍里起步，臉書最初想法也是誕生于馬薩諸塞州一個宿舍。我們希望有一些新的觀點出現并存活下來，它不應該受到排除，應該能夠在市場上成長。美國在過去的幾十年中犯下了重大錯誤，他們認為一旦打擊濫用就會打擊創新。現在想法轉變了，打擊濫用實際上會促進創新，因為這樣能夠使得更多市場參與者進來，貢獻新想法。反壟斷執法下，這些有支配地位的公司已經變得更加小心了，新公司將會變得更加具有野心，這樣可能就會產生創新，這是新政府的一個想法，很顯然它會對濫用進行更嚴格的執法。

　　競爭法是多目的的。莉娜·漢曾經一再提及，必須要重新考慮競爭法的目的。競爭法的目的不只是幫助消費者以更低的價格買到產品和服務，或者是享受更高質量，其實競爭法的目的應該是符合所有公民的利益，不僅是消費者，而是包括工人、小企業主在內的所有公民。理念轉變的一部分是，我們看到政府的公信力受到威脅，大的科技公司已經有如此重大的影響力，不僅僅是私人公司，它們正在成為政府的替代，這是一個威脅。

　　所以，如果我們問莉娜·漢競爭法的目標是什么，她會說，要保證政治程序的進行，不能使私人政府憑空而生。這就是她政策的開始，過去政策實在太寬容，以至于現在受到威脅，大科技公司已經變成新的政府，我們必須介入并且對它們進行控制。她上臺最重要的就是帶來競爭法本身目的的變化。

　　時建中：科瓦契克提到的案例顯示出美國在制度建設方面存在一些不足，這一點可能對中國有一定啟發。對于美國近年來在反壟斷方面的動態，你如何看待?

　　李青：據我個人觀察，美國的反壟斷執法機構對新經濟、新模式保持了高度關注和深入研究，對高科技企業的反壟斷執法積累了經驗，也出現很多經典案例，其中經驗和教訓值得我們思考。

　　從最近的FTC訴臉書案來看，美國執法機構的積極執法和法院的相對保守，使得美國反壟斷保持了一定平衡。美國的法院及法官，相對保守或者說比較穩一點，同時執法機構對市場上的競爭問題保持了積極關注，開展執法行動，二者之間實際上形成了一個平衡。當一個案件出來時，法官可能不會著急下結論。法官在審查案子的時候，會統籌考慮以前相關判例是怎么判的，現在哪些情況發生了變化，現在應該怎么判?這樣的過程，有利于幫助案件的深入審查。

　　“不能用反壟斷法解決所有問題”

　　時建中：在《反壟斷十二年》一書的序言中，科瓦契克提出了幾個全世界爭論不休的問題——科技巨頭崛起引發了人民對競爭法宗旨的重新審視，競爭法應當強調作為商品和服務購買者的公民利益保護，還是應當有更多元化的價值目標，比如關注工人和小企業利益、社區以及公共治理等?關于現有反壟斷工具——側重于個案的解決方式是否足以應對包括反壟斷、消費者和隱私保護在內的多個政策領域的交叉問題。

　　實際上，在中國圍繞《反壟斷法》的立法目的應該是一元目標還是多元目標也存在爭議。有觀點認為，中國的反壟斷法目的太多元了，可能會在實際實踐中產生糾紛。對于反壟斷的目標，以及如何應對數字經濟對現有反壟斷監管提出的挑戰等問題，你的觀點是什么?

　　李青：首先，我認為，反壟斷的核心目標和定位是解決市場經濟中影響競爭的問題。大家都說《反壟斷法》是市場經濟的憲法，是不能輕易出手的“核武器”。我個人認為，《反壟斷法》的立法宗旨和核心定位是保護市場競爭機制起作用，不能讓競爭機制受到損害，不能減少或者排除限制競爭。但是《反壟斷法》重要且功能強大，不等于它的功能要全面，不能說《反壟斷法》像全能選手一樣，在解決中國經濟問題方面無所不包。其實，個人隱私保護、消費者權益保護等，這些都不是《反壟斷法》必須承擔的核心責任?；蛘哂靡痪涓ㄋ椎脑捴v，法律當中存在兜底條款，但是《反壟斷法》不是兜底法，它主要負責監管市場經濟中最核心的問題——競爭問題。當然，在隱私、安全、消費者權益保護相關法律沒有出臺或者不完善之前，可以借助《反壟斷法》對市場主體進行約束，不過，在相關法律越來越清楚明確的情況下，每部法律各負其責是更好的選擇。

　　第二，《反壟斷法》的價值目標是否可以多元?我覺得可以有多元的價值目標，但前提是，這些價值目標能夠自洽，相互之間是協調的，整部法律要把這些價值目標體現出來。以中國的《反壟斷法》為例，第一章第一條明確規定了立法的目的——“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”在后面條款里，對這些條款都有逐步或者細化體現。

　　第三，《反壟斷法》完成修訂后，我覺得應該注意兩件事：一件事是要細化規則。只有細化的規則更加明確，才能解決問題。第二件事是，建議研究地方立法問題。中國市場廣闊，不同區域可能存在一定差異性，可以考慮在立法上給地方更多的自主權。其實，我們可以看到，美國各個州、歐盟各成員國都有各自一些法律規定，這些法規規定對解決當地的競爭問題起到了很好的作用。從長遠看，中國也可以研究在反壟斷方面給地方立法權。

　　應對數字經濟挑戰，需要跨政策領域和跨部門的整合

　　時建中：《反壟斷法》的主責是維護公平競爭，規范市場競爭秩序。因此不應讓《反壟斷法》承擔超越主責的任務，扮演非常全面的法律角色。這就如奧運會選手一樣，如果被迫參加所有比賽項目，估計很難成為世界冠軍?！斗磯艛喾ā纷兂梢粋€全能選手的話，不會更好地實現其特定目標。這就意味著當《反壟斷法》的功能定位不清晰時，一定會出現錯亂，而定位清晰才能更好地得到實施和遵守。對此，科瓦契克怎么看?

　　威廉·科瓦契克：總體來講，我們必須經常思考一個問題，就是什么是正確的工具，什么是正確的機制，能夠幫助我們解決所看到的一些政策問題。我完全接受這一觀點，就是我們不能用反壟斷法來解決所有問題。現在到了一個階段，如果你想讓它解決所有問題，這個法律會失去它原本的意義，會失去它的分析背景，也會變得不可預測。我認為，競爭管理當局要創新，要思考去向。李青女士提到要讓地方當局也有制定一些法律的能力，我覺得這就是一個創新的想法和解決方案。同時還有其他解決問題的方法，這些方法或許不屬于反壟斷法框架之內。

　　在英國進行了一項實驗，我覺得非常有意思。英國有一個機制，允許反壟斷當局發現和糾正壟斷問題，但是不再依賴反壟斷法中的一些概念。這個反壟斷當局其實也算是一個研究機構，他們可以后退一步來思考，這個問題是政府干預導致的嗎?是其他政策或者市場結構導致的嗎?在這個基礎上去進行糾正問題，還可以根據公平競爭審查原則找其他政府部門，跟他說“你做的事情導致了問題，我建議你改變政策”。

　　我發現這個機制很有吸引力，因為它使當局有能力來問一個基本問題，也就是競爭的障礙到底來自于什么地方，然后再去思考解決方案，而且解決方案不需要只是運用競爭法內部的一些概念，而是可以有一些非常創新的方式。我覺得這個思路對于我們跳出來看待和研究問題非常有幫助，從更廣泛的視角去了解它背后的原因。

　　此外，李青女士還提到了兩個重要的政策挑戰。一是選擇正確的工具，我們要識別出所有的政策工具，并進行很好的協調。這些問題的解決方案可能包括幾個相互獨立領域的政策，例如消費者保護、涉及數據的政策以及競爭法政策等。在全球大家也開始意識到，針對大企業問題，需要不同政府機構以及不同法律之間協調，我們現在已經看到更多的協調和合作。

　　我是英國市場競爭監管局成員之一，我注意到它們現在正在努力與數據保護當局和電信監管部門進行合作，也在積極和其他政府機構建立關系，有時需要建立跨部門的關系來尋求合作的解決方案。競爭法本身并不一定永遠是唯一的正確選擇，也并不一定永遠是最好的選擇，可能有時其他政策是更好的選擇。

　　第二點，在科技領域，公司非常動態，技術也處于動態之中，每天都在演進，營商環境基本每天都在變化，這種動態和演進就使得執法部門面臨挑戰。執法部門要充分了解當前情況，才能做出更好的政策選擇。這也是為什么政府部門要與研究機構和智庫合作，我認為這點變得至關重要，研究機構可以幫助競爭管理當局了解當前商業環境，而制定出最佳政策。

　　所以我認為需要兩種整合，第一是跨政策領域的整合，第二是跨部門的整合，與學術機構合作配合。

　　時建中：隨著數字經濟的發展，特別是數字技術進入商業應用之后，可能會使情況變得更加復雜，有的問題是真問題，有的問題是假問題，所以我們要有判斷能力。另外關于如何選擇政策工具，一定要保持平衡。

　　“要把糾正行政機構壟斷行為與市場化改革相結合”

　　時建中：我們最后想討論一下中國的行政性壟斷。為保護公平競爭，中國有一個全球獨有的安排，2008年出臺的《反壟斷法》第五章做了專門規定，即在禁止行政性壟斷行為方面設立了專門的監管法律。李青于發改委任職時對中國早期反行政壟斷案件做出了重要貢獻，根據你過去13年的實踐經驗，中國在禁止行政性壟斷方面取得了哪些成績，還面臨哪些挑戰?

　　李青：我先解釋一下，為何我們要在《反壟斷法》中專門設立第五章 “濫用行政權力排除、限制競爭”。這和中國國情密不可分。中國建立社會主義市場經濟體制是從高度集中的計劃經濟體制轉軌而來，這一過程中，行政機關在制定政策時可能會有行政行為排除限制競爭的問題。所以，中國的《反壟斷法》安排了專章來規制行政機關排除限制競爭的行為。總結來看，在過去的十多年，在規制行政機關排除限制競爭行為方面取得了很不錯的成績。

　　第一，被競爭執法機構直接調查的行政機關級別比較高，比如有不少省級部門被執法機構調查并糾正其行為。另外，從調查領域來看，執法涉及交通、教育、醫療、通信、建設等關系到國民經濟的重要領域和民生領域。第二，近幾年在國家級執法機構的帶動效應下，越來越多的地方監管部門開始關注、糾正行政機關的行政壟斷行為，而且這種趨勢正在加速中。第三，在制度建設方面，2016年6月國務院出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，今年7月8日，多個部門聯合公布了新的《公平競爭審查實施細則》，對公平競爭審查制度的審查機制、審查標準、監督與責任等在原有基礎上進行了完善。相信這些都會對確立競爭政策的基礎性地位起到非常大的促進作用。第四，現在越來越多的經營者敢于挑戰行政機關排除競爭的行為。比如，以前碰到行政壟斷行為，經營者可能會繞道走，但現在不少經營者會主動到監管部門投訴，或者求助于專業機構維護自己的權益。

　　為了更好地發揮市場在資源配置中的作用，下一步我們在限制行政壟斷方面還應該做哪些工作?我認為，《反壟斷法》修訂后，執法部門要持續糾正行政壟斷行為，進一步推動公平競爭審查制度的落地實施等。另外，從宏觀角度來說，中央反復強調要強化競爭政策的基礎性地位，對行政壟斷行為的預防和糾正等，我覺得要把強化競爭性的基礎性地位和對行政壟斷行為的預防和糾正，跟市場化改革有機結合起來，要在助力國家深化經濟體制改革的過程中，把一些難點問題、核心問題解決了。比如，當前存在的地方保護問題、市場分割問題、不合理的市場準入問題等，恰好是因為行政壟斷妨礙了要素的市場化配置。要解決這些問題，需要改革的勇氣和決心，更需要在改革中有路徑、有智慧和有方法。而競爭政策、反壟斷、公平競爭審查制度恰好可以為解決這些復雜問題、難點問題提供一個非常好的路徑和工具，可以通過這些路徑去逐步規范政府的行為，防止政府排除限制競爭，去恢復和促進市場的公平競爭，從而推進市場化改革。

　　總的來說，《反壟斷法》對行政行為的進一步規制，可以在中國經濟體制改革領域發揮更大更好的作用。

　　“建議給競爭執法機構要有更多話語權”

　　時建中：正如李會長所言，中國對行政壟斷的預防和制止是一種內在需求。其中，《反壟斷法》對行政壟斷的約束是事后制止，而公平競爭審查制度則主要是一個預防性制度，這對政府部門來說可以說是一場變革。在對行政壟斷行為規制方面，我們看到了很多可喜的變化，未來如何在機制上進一步強化競爭政策的基礎性地位?

　　李青：2015年開始，中央文件多次提到，強化競爭政策的基礎地位。我覺得這句話有兩個含義，第一，在所有經濟政策中，競爭政策具有基礎性地位，而不是其他政策。第二，現在競爭政策的基礎地位還不夠強，所以我們要強化。如何進一步強化?我有幾個方面的建議。

　　第一，從法律層面上，全面清理現行法律體系中與全國統一公平競爭市場不適應的內容?？梢杂晌覀兊母骷壛⒎C關出面，《反壟斷法》執法機構提供技術支持，根據《反壟斷法》、公平審查制度方面的標準要求，清理掉影響強化競爭政策基礎地位的行政法規、地方法規、部門條款等。

　　第二，在制度上，針對行政壟斷行為，建議允許直接就抽象行政行為提起行政訴訟。根據現行制度，可以對具體行政行為提起行政訴訟，但對抽象行政行為，不能直接提起行政訴訟，除非是具體行政行為所依據的抽象行政行為。針對這樣的問題，建議授權特定主體可以就涉及行政壟斷的抽象行政行為直接提起行政訴訟，如檢察院、消費者協會、相關行業協會、受抽象行政行為直接影響的企業等提起行政訴訟。

　　第三，建議給省級人大機關更多的立法權，多層次推動競爭政策的實施。比如，我們目前設立了上海自貿區、海南自貿港、深圳建設中國特色社會主義先行示范區等，可以在這些地區探索產業發展與競爭政策協調的路徑。

　　第四，要強化競爭執法機構的地位，確保其獨立性、權威性，也要在立法的過程中給與競爭執法機構一個特別的咨詢地位。比如說，凡是涉及經濟領域的立法，在立法的各個環節，應該保證競爭執法機構有更多的話語權。

　　第五，建議建立競爭的倡導制度。使用公共資源對企業、行業進行補貼行為，特別是非普惠的補貼政策，建議會簽競爭執法機構，由競爭執法機構對其進行評估是否會影響公平競爭。這樣可以在促進行業發展和減少損害競爭之間，找到一個平衡點。在市場準入類政策出臺的過程中，應該征求競爭執法機構的意見，由其來考量政策是否會影響公平競爭。這樣，可以使競爭執法機構在強化競爭政策的基礎性地位方面起到更大作用。

　　《反壟斷法》的立法宗旨和核心定位是保護市場競爭機制起作用，不能讓競爭機制受到損害，不能減少或者排除限制競爭。但是《反壟斷法》的重要性、功能強大，不等于它的功能要全面，不能說《反壟斷法》像全能選手一樣，在解決中國經濟問題方面無所不包。

　　“中國的公平競爭審查制度是最重要的創新之一”

　　時建中：科瓦契克如何評價中國反壟斷實施情況?

　　威廉·科瓦契克：我認為競爭法中最重要的現代創新之一，就是FCRS(Fair Competition Review System，公平競爭審查制度)。對于中國的公平競爭審查制度，我必須要表示敬意，這是全球競爭體系近年來最大的一個變化，給全球其他轄區帶來了一個很好的思考，就是監管究竟應該扮演什么角色。各個國家的國情不一樣，但是我們又面臨一些共同問題?，F在中國已經有一個綜合方式，來解決我們所面臨的這些共同挑戰和問題，我們必須認識到中國在這方面的貢獻。

　　關于反壟斷，我希望能有一個全球對話機制，我認為中國已經成為其中不可分割的一個部分，美國同行也在討論中國公平競爭審查經驗。我們應該如何對待行政壟斷，如何對待補貼以及政府所采取措施對于競爭的影響，中國在這些方面已經是一個領先者。從國際交流視角而言，讓中國的經驗成為全球對話的一部分，解決大家共同面臨的問題，一定要成為其中一環。

　　當前，全球競爭管理機構對待大科技公司都是在做實驗，都是一步步地走，他們也沒有絕對信心認為就應該這么做。現在歐盟有數字法，英國有專門的數字監管機構，美國開始探討事前規制，這些司法轄區都認識到，實驗需要在一個動態的經濟環境之下進行。每一個國家國情都不同，但我們有共同問題，這就意味著要發展出一個體系，它是可以調整并且非常靈活的，要審慎、要理智、要合理。如果各國各自為政，沒有進行很好的協作和互相分析的話，將不會取得很好的成果。

　　我們所需要的是政策對話，比如美國會問中國同行做了什么，有哪些新措施和步驟。我希望，全球對話機制能夠包含所有轄區，看看他們各自實驗進行得怎么樣，實驗有不確定性，要不斷測試，而且實驗有時會成功，有時會失敗，但你總能從成功和失敗中得到教訓。

　　中國建立了非常龐大的數字經濟產業，對數字經濟進行反壟斷分析，是不是也能成為全球對話的一個貢獻?我認為對于美國來說，關于并購審查、公平競爭審查以及大的科技企業監管方面對話，都會使美國受益。創新和開創性想法也在中國不斷發生，對話將會使得雙方受益良多。

　　新京報記者侯潤芳顧志娟