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編者按：效率與公平的問題始終是引發社會廣泛探討的問題，尤其是在中國經濟發展進入新的歷史階段，收入差距繼續拉大的大背景下，如何在發展市場經濟的同時“更加關注社會公平”引起越來越多人的關注。著名學者孔涇源在他的新作《治理改革與市場建制》一書中對改革開放以來效率與公平失衡的問題進行了深入分析。他認為市場化改革之初，效率優先是當時歷史背景下不得不做出的路徑選擇，到發展至今政策逐漸重視公平，有其深層次的原因，詳見下文。
本文節選自《治理改革與市場建制》（中國人民大學出版社），經作者授權發布。原標題為“效率與公平失衡及其原因”。
中國市場化改革并非從一開始起就指向明確或目標清晰。由于思想觀念、理論形態和體制制約，最初的改革是由生活艱難的農民群眾為其基本生存需要，先是“偷偷摸摸”、后經默許認可改變農作模式、提高生產效率起步的，至于“公平”尤其是“社會公平”目標則在其視野之外。即使是宏觀政策層面，經濟生活的主要矛盾是活力動力不足、生產效率低下，提高效率、加快發展是“硬道理”，不得不有“先富”“后富”順序、路徑，然后再實現“共同富裕”目標。
一、從“效率優先”起步到公平取向改革
農村改革煥發、催生出的商品貨幣關系和價值規律作用，社會由質疑、猶豫到“有計劃的商品經濟”、再到建立“社會主義市場經濟體制”，前前后后經歷了十多年的摸索才最終確立改革目標。其中包括“解放思想”與“真理標準”重建、“實事求是”的改革試驗和體制創新，當然也包括因平均主義破局、利益格局變化和價值觀念沖突所引發的“政治風波”。如若沒有改革探索期的“效率優勢”帶來的人民生活改善與更好前景期待所形成的“制度自信”，很難預期市場化改革經歷社會動蕩、仍能得到足夠的社會支持而取向不變，直至建立社會主義市場經濟體制。
計劃經濟的生產模式和分配方式，曾經造成怠工普遍和效益低下。形式上“公平”的集體勞作與平均主義，實質上以否定勞動貢獻差異、犧牲經濟效益為代價而不具備可持續性。最初以各種“承包制”在“貢獻”與“回報”間建立起來的“效率關聯”，曾經是破除平均主義、提高工作效率和企業效益的直接動力和有效激勵。生產效率的提高帶來個人經濟收入和政府財政收入的增加，普通勞動者、經營管理者以及當地政府都能從中得到“紅利”、形成改革共識和動力，“效率標準”深入人心，以致從初次分配滲透至再分配領域，“效率優先、兼顧公平”一度成為社會再分配政策理念并至今還深刻地影響著社會保障等項制度建設。
隨著市場化改革的深入推進，財產權利、勞資關系、競爭機制、收入分配、財富效應、利益格局都發生了巨大變化，市場經濟體制將人們帶進了當初未曾預料到的世界。國有企業和集體企業改革，派生了多元產權形式以及其中部分并非完全符合公平交易原則取得的財產權利；勞動者之間的平等地位及其就業權利大面積地轉化為勞資關系、并因資本相對稀缺而處于相對不利地位；市場優勝劣汰機制開始挑戰部分競爭落敗的企業及勞工的生產生活條件、并因體制轉軌而相對集中地凸現出來；要素占有狀況和稀缺性質差異形成居民收入分配、財富積累和財產性收入的較大差距；城鄉非公有制經濟發展，私人財產權利發育成長，社會成員間生產要素和財富占有發生了較大分化；經濟發展條件與公共政策差異，促成了大中城市和“先富”地區的競爭優勢和財富集中，城鄉、地區和居民之間利益關系發生了重大變局。這些因素推動我國的收入分配關系和社會財富占有由曾經的相對平均狀態，較快地轉變至差距較大、分化加速階段。面對市場經濟體制建立后的效率與公平的矛盾和社會公平訴求，黨和國家對市場化改革尤其是收入分配政策進行了相應的調整，推進效率與公平相向而行、協調兼顧的平等取向改革、社會公共政策和共享發展目標。
[注：按照國家統計局公布的數據，2008年全國居民收入的基尼系數最高值達到0.491，隨后回落至2012年的0.474，目前維持在這一水平，明顯高于0.4的國際公認警戒線。按照世界銀行對全球160個國家和地區基尼系數排序，中國內地（取值2012年,0.422）排第107名。此外，《蒙格斯社會公平指數的構建——公平與貧富差距問題研究》（Mongoose Report，蒙格斯報告之五）基于中國宏觀公開數據和微觀調查數據，構建了蒙格斯社會公平指數，持續觀察我國社會公平及貧富差距走勢，定位其與經濟增長間的拐點，被認為比基尼系數更懂中國貧富差別。該報告認為，2018年中國貧富差距指數預期已超過破壞拐點。]
改革開放初期，為打破平均主義分配方式，允許一部分人、一部分地區先富起來，以“先富帶后富”、實現共同富裕，有側重點、過程性地設定效率與公平的關系，并集中體現為再分配領域也貫徹“效率優先、兼顧公平”的社會保障原則。隨著市場經濟發展建制和收入分配差距拉大，效率與公平的矛盾凸顯，社會公平訴求日漸普遍、強烈。市場化改革除繼續堅持各種所有制經濟平等發展、公平競爭和平等保護物權、產權外，在分配領域對“效率優先、兼顧公平”的原則進行了調整。中共十七大政治報告提出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。”要求“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。”
效率與公平的關系及其政策調整，也體現或細化在此后的重大改革決定之中。中共十八屆三中全會關于全面深化改革的決定，一方面強調國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證其依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，建立平等保護各類產權和公平競爭審查制度，以保障“效率”基礎；另一方面要求規范收入分配秩序，完善收入分配調控體制機制和政策體系，建立個人收入和財產信息系統，保護合法收入、調節過高收入、清理規范隱性收入、取締非法收入、增加低收入者收入、擴大中等收入者比重，縮小城鄉、區域、行業收入分配差距，促進社會公平。在體制改革和公共政策層面，調整個人所得稅起征點，實行精準扶貧、限時脫貧政策等，市場化改革從“效率優先”逐步轉向兼顧起點、機會、過程平等與取向、結果平等的廣義社會公平目標。
二、地方政府“效率優先”及其原因
經濟市場化改革，使中央政府和地方政府之間在經濟發展、收入來源、公共服務和社會治理等方面的事權責任發生了重要變化。具有相對自主地位、負責一方治理的地方政府，“效率優先”成為其基本行為特征，并且不簡單地隨著相機抉擇的短期宏觀政策調整而輕易改變。地方政府“效率優先”的堅持，對加快經濟發展、推動市場化改革、創造“經濟奇跡”發揮了獨特作用。但是，地方政府的效率追求和公平努力的非對稱性變化及其體制原因，大大加劇了市場經濟基本矛盾的凸顯速度、激烈程度和調節難度。
經濟市場化改革中，地方政府不遺余力追求GDP增速或“效率最大化”。招商引資招數迭出，如低價提供建設用地，競相實施稅費優惠，盡力配套基礎設施，主動保障廉價勞工、變相保護地方市場等；利用征地權利盡力增加建設用地和土地增值收益，與房地產業形成某種“共利”機制，土地和金融資源過多流入房地產業，推高房地產價格甚至泡沫，扭曲財富效應；創設投融資平臺公司，以土地及其他公共資源抵押融資或舉債，造成政府債臺高筑、金融資源配置不公以及潛在的地區性金融風險。類此“效率最大化”或GDP增速追求，在一定時期推動過市場化改革和當地經濟繁榮發展，但所造成的公共資源錯配及其對公眾利益的侵蝕，明顯有悖于社會公平目標。
與“效率最大化”追求或損及公平相伴隨的是，地方政府盡力規避“外部性”責任，努力實現公共服務“成本最小化”。向上級政府競相要求優惠政策并努力持久、疊加，求得當地發展優勢或轉嫁政策成本；不惜生態環境代價追求經濟增長或以鄰為壑造成其他地區的環境危害包括流域性污染；以地方保護政策或放松市場監管努力，損及市場公平競爭、生產與服務安全質量和消費者利益；規避政府公共服務責任，其極端現象是賣掉公共醫療機構等典型案例；對本籍人口和外來勞工實行差別待遇，甚至部分截留流動就業人口的社會保障金等，“節約”政府公共服務支出；減省政府管理和安全服務支出，部分地區生產生活秩序和社會治安矛盾突出。如此等等，不一而足。
地方政府在效率追求與公平努力間的失衡或“類公司化”行為，有其經濟、社會、體制性深層次原因。
第一，我國是一個發展中國家，改革開放初期，經濟發展水平低，人民生活困難，發展是第一要務。改革開放的直接出發點，就是打破傳統計劃經濟體制的平均主義分配方式，提高生產效率和人民生活水平，“效率優先”成為生產單位、地方政府以及全社會的共識，改革開放伊始就“理性”“冷靜”地兼顧效率與公平、進行產權關系及其分配方式的整體性調整，顯然難度極大甚至是不可期待的。只能“實事求是”地從局部破題、率先擺脫舊體制束縛，提高生產效率、推動經濟發展，使一部分人、一部分地區先富起來，然后“先富”帶“后富”、實現共同富裕。改革開放初期的非均衡政策以及分配關系的重大調整，雖然會導致效率與公平的某種失衡，但對推動改革開放和經濟發展是現實的甚至是別無他路的選擇。
第二，我國雖然是單一制國家，但地方政府從經濟領域的地區發展規劃、經濟運行管理、財政收入支出到社會領域的公共服務保障、安全秩序維護等，負有主要責任、具有相對的獨立性。發展“有效率”的經濟或“有效率”地發展經濟，是其履行政府職能的基礎條件也責無旁貸。這種利益機制和體制架構使地方政府具有追求經濟效率、規避社會成本的“經濟人”特征，也是其易于認同經濟效率機制和市場化改革取向內因所在。地方政府在中國市場化改革中的特殊作用已為國內外眾多研究所證實或已成共識，但其經驗也有局限。主要是因為“外部性”和“公平性”等社會成本的內部化或合理分擔，往往超出某一級地方政府和某一種政府單元的責任范圍和負擔能力。
第三，“經濟效率”可以由個別或部分“經濟人”推動即可促成，即便需要準入便利、優惠政策等“政治游說”，也必然會有其利益擔當者及其內在激勵，以及覆蓋“游說費用”的成本收益分析，并且因為是“做加法”“做增量”，對當事人乃至社會都可能產生“看得見、摸得著”的經濟效益，包括管理者的“政績”，當然也可能造成大量的商業賄賂與官員腐敗現象；“社會公平”需要“共同行動”，而且會“動奶酪”“做減法”，調整利益關系、消化“社會成本”，易于造成“代言人”缺失及難度與阻力的增大。面對“效率”與“公平”形成機制和成本收益的重大差別，地方政府“趨利避害”“避重就輕”或“先易后難”，以及“效率”與“公平”的失衡則不應當令人意外。
第四，作為大國經濟體，我國政府層級與單元較多。相對獨立的政府單元之間，經濟發展需要和彼此之間的競爭，生產效率和市場機制的形成相對容易，但事關社會公平的公共服務等則各自為政、互不相關，自成一體、好自為之；不同的政府層級之間，事權職能交叉、責任邊界不清，事關發展經濟、提高效率的優惠政策競相爭取、但求多多益善或執行有力，需要付出成本、促進公平的社會公共事務，則往往相互回避推諉，彼此期待觀望，或延遲拖沓以及久議不決甚至決而不行。宏觀層面因財力所限或地方財力不均而作為有限，雖然能夠通過扶貧政策推動全社會“共同行動”、守住公平正義底線，但對調節地區間過大的經濟發展和公共服務差距則有心無力，時而出臺“中央請客、地方買單”的公共政策。
第五，地方政府因政治擔當性質、“政績合法性”需要[ 參見趙鼎新：《民主的限制》，中信出版社2012年版第58-60頁。]以及任期壓力與賦權機制，有促進公平的責任，但也會產生“效率偏好”的更大激勵。地方政府負責一方經濟發展、追求效率孜孜以求，而保障困難群體生活、維持社會和諧穩定也責任如山。在其轄區和責任范圍內，有平衡公共服務、促進社會公平的經常性努力和擔當作為。但主政官員由于任期壓力及政績需要，往往偏重于“立竿見影”的招商引資、投資建設、“形象工程”和經濟增速等“效率”“政績”目標，對“前人栽樹、后人乘涼”之類的事關“公平”的長期、長效努力，則因“時不我待”而展緩乃至放棄。并且，由于公職權利賦予機制、政績評價標準偏差和公眾訴求的間接表達性質，往往使“效率偏好”易成優勢、其調整與矯正則異常艱難，社會公平努力則往往有時滯或缺失。
《治理改革與市場建制》作者：孔涇源
三、中央政府調控乏力及其體制因素
調整收入分配關系、縮小地區發展差距，是中央政府長期實施的宏觀政策。從公共投資、財稅金融、產業政策、城鄉協調、地區發展、就業援助、社會保障、扶危濟困各個領域進行著不懈努力，但相對于居民收入和財富差距及社會的公平正義訴求，宏觀政策效力有限，成因也極其復雜。
首先，發展中經濟的二元結構特性及計劃經濟的體制強化，地理經濟因素的客觀性質及改革開放的先后次序與政策效應，計劃體制分割固化的國營經濟與集體經濟、工商業與農業之間及其內部的生產條件及分配政策的差異，治理性改革對既得利益的認可兼顧及各類“雙軌制”的長期保留等，歷史地造成了城鄉、地區、行業、人群之間的收入分配差距，既影響效率也導致形形色色、錯綜復雜的社會不公現象。其中任何一個問題的解決，都需要強有力的社會公共政策推動經濟發展、制度變革尤其是體現公平正義的收入分配政策。在主導改革開放的過程中，中央政府同時兼顧體制轉軌、市場建制、經濟成長、結構優化，達成經濟市場化、國家工業化和社會公平化綜合目標，顯然不是朝功夕成的短期政策所能奏效的，需要付出長期艱巨的努力。
其次，市場建制使名義上全民所有的資源、資產逐步實行屬地化管理，資源要素占有及其收入分布發生重大變化。“放權讓利”改革和政府職能轉變，中央政府將更多要素配置權利和經濟管理職能交由地方政府行使；構成地方政府“第二財政”的土地增值收益，既形成其對中央政府的財政結構性優勢，又因經濟發展差距所產生土地級差收入落差而形成地區間的苦樂不均；資源要素規制缺位或約束不力，先占地區和企業長期轉嫁自然資源、生態環境的粗放式開發成本、形成先發性成本優勢；資源要素收入調節滯后和方式落后，從早期受計劃體制影響的從量定額資源稅到至今未做適當調節的地區間土地增值收入，央地及各地之間因資源要素占用差距而擴大了其要素收入、發展潛力和經濟調節能力的差距。
再次，公共投資因體制鎖定、非均衡配置及市場化改革深度差異，形成地區和行業間不同的競爭地位、體制條件以發展動力、活力和潛力的差距。計劃體制下政府投資較為集中、單一體制堅固地區，市場化改革相對艱難，經濟發展和居民收入增長失速；因行政、自然壟斷因素形成市場先占、獨占地位的基礎產業及公共部門憑借壟斷條件或有利地位獲取豐厚收入乃至超市場利益；有限的政府公共投資“集中力量辦大事”的非均衡配置方式，不免產生產業布局畸輕畸重、公共服務厚此薄彼，引導甚至誤導社會資源過分集中于部分地區或某些領域。類此情形都是導致地區及行業發展失衡、居民收入差距過大和社會收入分配與財富占有不公的重大影響因素。
又次，宏觀經濟運行和政府經濟調節職能“短板效應”，在平衡經濟發展、調控收入差距和緩解社會分化等方面能力受限甚至逆向調節。分稅制改革雖然解困了“兩個比重”下降，但“基數返還”與“增量分成”卻有固化乃至拉大地區間財力差別的因素；金融資源過于集中、金融主體相對單一和金融資本的逐利本性，使社會流動性過多地由農村流向城市、由欠發達地區流向發達地區、由“草根”主體流向國有大中型企業；計劃經濟和低收入時期延續而來、以流轉稅或間接稅為主的稅收體系，非但調節收入和財富差距不力，而且抬高了中低收入階層的相對稅收負擔；地區間已經形成的經濟發展和居民收入及財富差距，即便直接稅比重逐步提高，欠發達地區的財政窘況甚或進一步加劇。
最后，重大經濟改革政策和基本公共服務體系建設指向不明或舉棋不定，傳統產業、弱勢群體和欠發達地區缺乏有效的制度性保障。城鄉要素市場依然分割如故，征地補償或有改善但仍回避市場建制，城鄉間要素流動和資源優化配置受阻、農業農村發展后勁不足；經營性建設用地改革試驗或拓寬農村要素收入但地區間差距會隨之加??；城鎮相對泛化與農村極度短缺的基本公共服務，從勞工待遇、基本保障到社會政策，城鄉之間存在著五花八門的“雙軌”體制；地區平衡戰略實施多年，但短期發展政策居多，制度性平衡機制建設還在摸索階段，甚至改革開放初期地區間的非均衡發展政策都未曾得到有效矯正，區域“率先”戰略未必不產生馬太效應。
由客觀歷史因素、資源要素占有、公共投資效應、體制建構影響和改革維度深度等多重因素形成的城鄉、地區、行業、人群以及各級政府間的巨大的初次分配差距，僅靠中央政府的公共政策或再分配調節手段顯然是力不從心的。體制轉軌和市場初建期，也有可能是效率與公平的矛盾集中爆發期，以及社會公共政策進退失據、顧此失彼期。
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