經過40余年的改革開放，我國開放型經濟體系已經形成，全面參與并影響著經濟全球化過程。國內經濟發展階段、對外貿易投資結構、國際經濟競合關系、大國博弈政治格局，都發生了深刻變化，開放型經濟發展與戰略選擇面臨著諸多挑戰及其戰略選擇。

改革開放之初，我國無論是經濟發展還是科技研發，都還處在較低水平，對外貿易多以初級產品、加工貿易品為主。

1980年代承接了勞動密集型產業轉移，加工貿易迅速發展，但生產工藝和技術水準仍然較低，大量存在著所謂“一流原料、二流加工、三流包裝、四流價格”問題，參與國際競爭主要依靠勞動力成本及其他生產要素成本的比較優勢。

1990年代直至新世紀以來，我國大規模接受國際制造業產業轉移、成為“世界工廠”之后，在國際分工鏈特別是價值鏈上仍然處在中低端水平，對外貿易存在諸多結構性矛盾。

一是與經濟社會發展階段相適應，我國出口商品較長時間主要是加工貿易類勞動密集型產品，生產能力集中于下游產業，中間投入品本地化比例不高。

在加工貿易品的研發、設計、制造、倉儲、運輸、銷售、服務等價值鏈環節中，我國企業承擔的往往是對零件或原輔材料的初級加工和組裝等勞動密集型環節，生產鏈與價值鏈短，發展后勁不足，商品附加值和貿易增值率極低。1990年代，國際制造業開始向國內大規模轉移，我國制造能力大幅提高，制成品比重增加，技術含量也有提升，但這種利益分配的不平衡狀態并未根本改觀。在與關鍵核心技術相關的價值鏈上仍然處于不利地位。先進制造品和高科技產品所占比重小，對外貿易仍然徘徊于全球價值鏈中低端位置。因國內生產技術水平、國際分工的次序節點、生產鏈與價值鏈環節等因素制約，對外貿易的數量型增長與質量性、附加值提升間存在巨大落差和失速。

二是因國內改革進程、對外開放領域、產業轉移次序以及參與國際分工能力等因素，我國對外貿易和國際市場拓展方式相對單一，范圍和領域受限。

貨物貿易較長時間一枝獨秀，服務貿易尤其是現代服務業比重較低、缺乏國際競爭力。貨物貿易與服務貿易之間、對外貿易與對外投資之間缺乏時序對應、同步發展和相互促進機制。對外貿易的結構性矛盾，不僅使得我國出口商品和服務附加值低，而且也難以繞開東道國的各種貿易壁壘。以貨物出口為主的對外貿易方式，還易于導致國內企業間的惡性競爭、外貿出口增量不增值，并極易遭到進口國的傾銷指控，或此起彼伏的反傾銷調查甚至極不公平的配額限制管理。

三是外貿政策與市場規制寬嚴失據，國內企業管制類貿易限制與境外企業引資型“超國民待遇”并存，境內外企業發展條件與市場競爭不公。

生產企業進出口自營權較長時間限定在少數國有大中型企業和科研機構，并且也有諸多限制；私營企業參與的門檻過高，數量極其有限。其他只能通過國有外貿公司代理的生產企業，不能直接進入國際市場，事實上造成人為設障的非關稅壁壘，以及市場主體地位不公、代理公司壟斷尋租、供求信號反映不靈、貿易彈性人為抑制和出口競爭能力薄弱等負面結果。我國進口管制更加嚴厲，進口貿易市場化、自由化程度更低。關稅消減主要側重于資本品或技術設備進口以及調節國際收支，其他進口限制較多或關稅偏高，近年來才略有改觀。非關稅壁壘雖在不斷削減，但一些已經取消配額和許可證管理的進口商品仍然存在著不同名目的數量限制，一些投資品進口則需要政府部門事先立項批準或“政策性指導”，進口程序管理過于繁嚴。其中許多產品進口實行國營壟斷，主要是保護競爭能力薄弱的國有企業，喪失了部分國際競爭和貿易紅利。另對外商企業除與直接投資有關、當初也屬必需的優惠政策外，在貿易領域也有過于寬惠的政策設定。如當初為吸引外商來華進行“三來一補”生產經營以及普惠制協議中的給惠國訴求，我國制定了的規則寬松、門檻較低的“原產地”識別標準，促進了“三來一補”快速發展以及就業增加，但也因使用進口品過多等，影響國內資源開發利用并大量增加外匯支出；降低了出口貿易品的加工深度、國產化率和關鍵技術開發力度；外商企業的“三來一補”業務擠占了我國本來就十分有限的“自動配額”，[ “自動配額”，又稱被動配額，是指出口國家或地區在進口國家的要求或壓力下，“自動”規定某一時期內（一般為3年）某些商品對該國出口的限制額。在限定的配額內自行控制出口，超過限額即不準出口。其實質是出口國家或地區不得不實行的被動配額。]對一般貿易形成較大沖擊；較高比重的加工貿易虛高了我國國際收支順差幅度，易于引起貿易摩擦和爭端等。

四是受國際經濟關系和貿易投資秩序影響，我國貿易規模迅速擴大與國際貿易條件約束之間的矛盾呈加劇趨勢。

加入世界貿易組織之前，我國對外貿易受制于發達國家的貿易優勢或貿易規則擠壓。“入世”之后，對外貿易條件雖有較大改善，但許多西方發達國家仍不承認我國的市場經濟地位，比重較大的傳統貨物貿易，易于受到反傾銷調查和其他貿易壁壘及保護主義的危害。其中技術性貿易壁壘影響日增。我國有六成以上的出口企業不同程度地遭遇了國外技術性貿易壁壘，涉及貨物金額已超過四分之一，并且從貨物流通領域延伸到生產加工及金融、信息等服務業領域，成為我國外貿企業面臨的第一大非關稅壁壘。技術性貿易壁壘的濫用，造成了包括我國在內的發展中國家與發達國家之間的貿易條件和地位的不平等。我國以貨物貿易為主的對外貿易結構及快速增長，也加劇了我國與其他發展中國家之間的貿易摩擦，對中國商品提起反傾銷訴訟的發展中國家和地區越來越多并呈擴大趨勢。從最初的原材料、簡單加工品擴展到現在的高科技產品，幾乎涵蓋我國大部分出口商品，涉及的金額和反傾銷稅率也越來越高。2018年爆發、至今還未見盡頭的中美貿易戰，則是我國與發達國家間貿易摩擦的典型案例。因對外貿易的結構性特點，貿易摩擦給我國造成的商品出口損失和市場擠壓程度相對要嚴重一些。

此外，國內因經濟地理因素之便包括口岸設置、開放順序與通關范圍以及受“一部分地區先富起來”的非均衡開放戰略影響，涉外經濟開放及優惠政策最初主要“先行先試”于東南沿海地區，對外貿易當初乃至今天過于集中在沿海率先開放地區。

經過數十年積累，沿海地區形成了開放政策洼地、對外貿易和經濟發展高地，沿海與內地之間以及涉外貿易部門與非涉外貿易部門之間存在著明顯不同的市場競爭條件。內地省份雖然也在努力發展對外貿易，近些年甚至頗有建樹，貿易條件也有改善，但其開放型經濟體系、對外貿易數量及其占經濟總量的比重與沿海地區不可同日而語。地區間開放型經濟政策及發展水平不均，使其在經濟競爭能力、包括通過對外開放倒逼國內體制改革的壓力等方面存在重大差別，集中體現為內地國有經濟比重過大、壟斷行業先占獨大、競爭性領域開放受限、民營經濟發展不足等，地區、產業和社會階層間從開放型經濟發展中受益不均、分化加劇。

自從我國走出改革開放初期的資本短缺困境后，對外直接投資進入發展期，投資績效指數也逐年提升，目前已經成為對外直接投資最多的發展中國家和全球主要資本輸出國。

三次產業投資中，農業投資規模擴大；制造業投資加快增長，其中采礦業比重下降、先進制造業增速上升；服務業躍居主導地位，金融業和信息服務業國際化步伐加快，房地產業、物流業也有一定優勢。對外投資產業集中度較高，在租賃和商務服務業、金融業、采礦業、批發和零售業、制造業等領域中尤為明顯。地域上以亞洲國家和發展中經濟體為主，“一帶一路”沿線國家投資增長較快，歐洲、北美洲和拉丁美洲也成為重要的投資目的地，形成輻射全球的區域布局。投資方式仍以綠地投資為主，跨境并購開始成為我國企業參與國際分工、獲取戰略資源的重要方式。投資主體日漸多元化，基本形成國有企業與民營企業“雙輪驅動”格局，我國對外投資的巨大潛力已經顯現出來。

但是，因國內體制因素制約和國際關系變動，對外直接投資也面臨著一系列結構矛盾和外部挑戰。

國有企業投資約束不力和民營企業歧視性待遇依然明顯。部分國有企業對海外投資風險預估不足，投資方向和戰略布局出現重大失誤，導致投資失敗等利益損失。少數國有企業領導人因海外資產和投資行為的約束監管不足、虧損追責不力和資產審計不嚴等，往往將海外投資項目作為“政績工程”或滋生權力尋租行為。部分駐外企業管理人員利用信息不對稱、企業監管困難，以貪污受賄、非法交易、注冊私人公司等方式，隱匿、侵占、轉移、挪用國有資產等，給對外投資帶來額外風險。民營企業固然風險約束較強、投資效益相對較好，但仍然面臨諸多政策歧視和體制約束。在海外投資和并購活動中，融資難、購匯難、資質歧視等，依舊是民營企業面臨的主要政策性障礙。

對外投資便利化水平、綜合服務能力和政策法律保障程度較低。海外投資項目審批制雖已改為備案制，但備案程序仍很復雜，走完全部手續平均約需三個月時間，程序繁瑣、時滯過長往往貽誤商機，事后管理也比較薄弱；海外企業回國返程投資視同外資企業，增加政策協調成本；個人境外投資試點雖已啟動，但在用匯、備案、服務等方面沒有相應的支持政策；出境簽證手續繁雜等造成企業內部人員往來不便，境外員工入境培訓簽證困難，隨著“一帶一路”沿線國家設立生產基地、東道國員工的企業培訓壓力尤大；海外投資信息系統不完善，企業自身分別對東道國的投資環境、市場狀況、文化習俗、法制規范、投資政策等方面的信息進行搜集，缺乏及時性、準確性，難度大、成本高、可靠性差；各類專業服務機構建設薄弱，難以適時為企業投資和并購活動提供國際化、專業化的金融、信息、法律、財務、技術、咨詢等相關服務；國家對海外企業享受投資國稅收服務等正當權益保障不夠；宏觀政策如匯率波動等增加不確定因素，影響企業經營和投資決策；對外投資法律建設滯后，管理政策多由部門規章文件構成、涉外規制行權效力受限；駐外使領館對海外投資支持力度不夠，一些企業與東道國政府溝通困難，談判受挫、項目拖延擱置等時有發生。

國際經濟政治格局增加了對外投資不確定性和風險因素。以英國脫歐和美國頻頻挑起貿易戰為標志，貿易投資保護主義愈演愈烈，各大貿易投資伙伴國政權更迭、規制變動和政策調整等，給我國企業帶來較多的對外直接投資風險。我國企業重點投資的“一帶一路”沿線發展中國家，近期也面臨東道國政治格局不穩、匯率波幅較大、重大突發事件頻發，市場秩序和法制環境不容樂觀。投資歐美發達國家則時常面臨以產業、環境、國家安全等各種名義的保護主義門檻。特朗普政府的“美國優先”加劇了全球投資規則的不確定性，中美貿易戰更是將我國推向風口浪尖、驟增對外貿易投資風險。此外，全球經濟復蘇的不穩定性以及國際金融局勢震蕩也構成我國企業對外直接投資的重要風險，對外投資和經濟開放處在重大戰略選擇關頭。

《治理改革與市場建制》

經過數十年的改革開放，我國經濟體量、產業結構和國際競爭能力已經發生重大變化。主動調整投資貿易政策和對外開放戰略，積極倡導貿易自由化、投資便利化、經濟全球化，根據發達市場與發展中市場的不同特點，有選擇地確定投資貿易和對外開放重點，有助于提升我國對外投資貿易水平、實現內外部經濟互利平衡和可持續發展。

第一，準確判斷要素供給、比較優勢和國際經濟政治格局變化趨勢，調整開放型經濟發展政策。

進入新世紀尤其是國際金融危機以后，經濟全球化和貿易保護主義都在發展。主要經濟體更加關注科技創新和產業結構調整，一些國家提出并實施“再工業化”和“制造業回歸”，我國既面臨著發達國家在中高端產品市場優勢壓力，又面臨與發展中國家在傳統優勢產品市場的激烈競爭，國際社會也對我國承擔更多國際責任寄予較高期望；國內資源環境約束日益強化，依靠廉價生產要素和環境成本代價、大規模承接國際產業轉移、發展中低端傳統制造業優勢逐步削弱，城鎮就業人口中受過高等教育的新生代比重大幅增加，社會對保護生態、優化生活質量環境的意識明顯提升，傳統對外貿易發展方式日漸式微、難以為繼，亟需適應要素供給變化，深化對外經濟體制改革，發展既具有比較優勢、又兼顧轉型升級并具備國際競爭能力的對外貿易及外向型經濟。

從較長時期看，盡管一些發達經濟體的貿易投資保護主義抬頭，但以生產要素優化配置為訴求的經濟全球化趨勢和國際社會的廣泛期待沒有改變；盡管個別大國到處揮舞貿易制裁大棒，但以國際產業鏈分工和科技進步為紐帶的國際經濟合作、協作的主旋律沒有改變；盡管我國與發達經濟體和發展中經濟體都存在貿易競爭，但我國既是出口大國也是進口大國、給國際社會帶來巨大商機的長期利好和互利共贏機遇沒有改變；盡管我國以廉價勞動力、資源環境為依托的傳統貿易優勢有所削弱，但熟練勞動力隊伍迅速成長、基礎設施日趨完備、產業配套條件逐步成熟、貿易投資日漸便利化、體制機制不斷完善所催生的開放型經濟新優勢、大趨勢沒有改變；盡管我國對外經濟貿易關系發展中會遇到來自各方面的挑戰尤其是某些以鄰為壑的貿易大國的遏制，但經濟增長的長期態勢、國內市場的巨大潛力、不斷成熟的市場體制、相對穩定的社會秩序、國際經濟貿易挑戰應對能力的提升趨勢沒有改變。

適應國際市場結構和國內要素條件變化，適時改變資本短缺、外匯稀缺階段偏重于招商引資、出口創匯的開放方式及政策，實施資源資本全球優化配置新戰略。實行國內各地區各產業各經濟成分間、國際各經濟體之間平等開放、合規準入、公平競爭的內外部經濟發展政策，促進資源、資本全球范圍內的合理流動與優化配置，推動進出口貿易平衡和對外投資發展，爭取更為有利的貿易投資條件和更為豐厚的對外經濟收益。擴大境內外自由貿易區建設和自由貿易港等對外開放高地建設，以更加積極的心態和行動深化對外開放，參與國際經濟秩序重構，為全球貿易投資繁榮發展創造互利條件、提供“中國機遇”。 

第二，積極推動對外貿易投資轉型升級，發展高質量開放型經濟，創造國際競爭合作新優勢。

改革開放之初，我國主要是依靠低成本比較優勢和招商引資優惠政策等推動外向型經濟發展，但發展不平衡不充分的矛盾也很突出，亟需轉型升級和高質量發展。逐步轉變為主要依靠科技創新形成核心競爭力，而非傳統的低成本比較優勢；依靠提升全球產業鏈及價值鏈地位、而非加工貿易及中低端制造業生產能力；依靠公平競爭和法治化、國際化營商環境，而非單純的外向型經濟優惠政策；依靠貿易條件改善與全球資源配置能力提升、推動進出口貿易、國際收支平衡、實現資源在全球范圍內優化配置，而非一味追求貿易順差和招商引資增長；依靠科技創新、知識產權保護和技術密集型貿易品增加、提升內在創新激勵與國際競爭力，而非簡單模仿、低端復制傳統產品；依靠中高端服務業開放發展，而非制造品或低端服務貿易主打獨秀；依靠內外部經濟均衡發展與全方位開放，而非局部性、非均衡開放。在國際上旗幟鮮明地推動全球貿易投資便利化、自由化，反對少數發達經濟體的投資貿易保護主義、單邊主義甚至霸凌主義政策。

推進貿易投資轉型升級和內外部經濟平衡發展。優化引進外資的結構、質量和效益，加強高技術制造業、高端服務業、綠色環保產業的外資引進，推動國內相關產業深化改革和加快發展；適應居民收入水平提高后對中高端進口品日益增長的需求，適當增加進口、促進國際貿易和收支平衡；改善出口貿易的品種與國別結構，促進對外出口多元化發展，改變對低端貿易品和對少數發達經濟體的過度依賴、受制于人的不利局面；優化對外投資的戰略布局、地區分布與結構效益，推動國際投資與合作發展由規模擴張型向結構平衡型、質量效益型轉變，避免對外投資合作及經濟外交中的各種非理性行為；主動加強知識產權保護，改善勞工就業條件，提高生態環境標準，創造市場競爭和政府規制中立的營商環境，推動全球貿易投資自由化、便利化發展。

第三，善于化“危”為“機”，平衡對外開放戰略，創造互利共贏的開放型經濟新機遇。

經濟社會的快速發展，使我國逐步步入世界舞臺的中央。中等收入經濟體向高收入經濟體轉軌的許多國內國際矛盾，開始或多或少、或早或遲甚或同時顯現出來。國內存在如所謂“中等收入陷阱”；[ 世界銀行《東亞經濟發展報告（2006）》提出了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的概念，基本涵義是指：鮮有中等收入的經濟體成功地躋身為高收入國家，這些國家往往陷入了經濟增長的停滯期，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術研制方面與富裕國家競爭。]國際間少數國家力圖利用國內矛盾制造“塔西佗陷阱”；[ “塔西佗陷阱”這一概念源自古羅馬歷史學家塔西佗所著《塔西佗歷史》。他在評價一位羅馬皇帝時稱：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事都同樣會引起人們對他的厭惡。”后來被人們引申成為一種現社會現象，指當政府部門或某一組織失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。]主要大國間貿易摩擦加劇、新型“冷戰”露頭，有可能陷于“修昔底德陷阱”。[ “修昔底德陷阱”源自古希臘將軍兼歷史學家修昔底德，這位歷史學家認為，當一個崛起的大國與既有的統治霸主競爭時，雙方面臨的危險--正如公元前5世紀希臘人和19世紀末德國人面臨的情況一樣。這種挑戰多數以戰爭告終。“修昔底德陷阱”并非修昔底德的本意。曾擔任過美國國防部長特別顧問的哈佛大學教授、當代美國人格雷厄姆·艾利森，特意把兩千多年前修昔底德的相關表述煞費苦心、廣征博引地引申發揮成所謂“修昔底德陷阱”，給21世紀的中美關系定性。]面對激烈復雜的國際經濟政治斗爭，廟算成敗關乎國運興衰。[ 古人稱：“夫未戰而廟算勝者，得算多也；未戰而廟算不勝者，得算少也。多算勝，少算不勝，而況于無算乎!"(《孫子兵法·計篇》）]需要善于化“危”為“機”，主動對國家發展和對外開放戰略做必要的甚至重大調整，包括確立內需主導發展模式、地區平衡發展戰略、全面開放尤其是向西向南開放重點等。

幾十年來，我國對外開放盡管面對全球、但向東開放始終是重要方向，對其依賴程度也較高。面臨新的國際經濟政治形勢尤其是美國對華戰略調整，必須堅定不移地實施內需立國戰略，立足國內市場實現可持續發展。在內外部經濟關系上，除繼續推進向東開放、深化中日韓經濟合作、與美之間力爭斗而不破外，重點加強西部開發和向西、向南開放，積極推進與之有關的亞洲、非洲國家或地區經濟組織的經濟貿易關系以及與歐洲和中南美洲的投資貿易合作。充分利用我國海運能力和“高鐵革命”等物質基礎，推進帶有向西、向南開放性質的“一帶一路”戰略，開辟新的陸海商路，打通關鍵戰略通道。把國內開發開放、軍民融合發展與向西、向南開放和全球經濟戰略結合起來，加快調整國內產業布局，重點推動與陸路商貿通道和新出?？谙嚓P聯的路網、線網、管網、河流庫渠、海陸空交通樞紐等重大基礎設施以及經貿外交服務體系建設，拓展外部發展空間，釋放國內經濟增長潛力，為我國也為國際社會創造互利共贏、和平發展的紅利。

繼續發揮國際比較優勢，深化各領域開放合作。在貿易領域，對發達經濟體，重點引導和扶持發展技術貿易和服務貿易，帶動國內技術進步和產業升級；對發展中國家，積極發展商品貨物貿易，建立產業鏈關系。在投資領域，多以企業并購、專利品牌購買、營銷網絡建設等形式向發達經濟體投資，推動我國企業進入高端制造業和現代服務業；以勞動密集型產業和適用技術向發展中國家進行實體投資，帶動其勞動就業和經濟發展，實現互利共贏。在金融領域，推動資本賬戶開放和人民幣國際化進程，將超出國際貿易平衡需要、過去通常以購買收益微薄的外國國債等形式的外匯儲備，適當地轉化為國際投資資本，既縮小我國海外引資與投資的收益軋差，壯大海外資本實力，也為國際社會提供建設資金，帶動國內商品、勞務和服務出口，實現對外金融開放和投資貿易的相互助力和平衡發展。

第四，以規則、規制、管理、標準等制度型開放為重點，接軌、適應、推動創新國際商務規則和經濟秩序，以對外全方位開放助推國內全面深化改革。

按照產權中性、競爭中性和規制中性原則，完善公平競爭審查和公正監管制度，加快建立統一開放、競爭有序的國內市場體系和法規制度，以充分的活力、卓越的能力和開放的心態，主動開放國內貿易市場，全面實施負面清單管理制度，允許更多領域外商獨資經營。加快推動國內金融、科技、商事、法律、教育、醫療、文化、體育、康養等服務業對外開放和國內服務業體制適應性改革。

對標世界銀行全球營商環境評價指標體系等國際標準，加快推動規制變化和制度優化，打造國際化、法治化、市場化、便利化的一流營商環境。堅定維護經濟全球化和貿易投資自由化、便利化，積極參與世界貿易組織改革，推動平等協商解決貿易爭端。完善立法、健全司法，全面加強知識產權保護和外商在華合法權益保護。參照國際通行商務規則調整國內貿易投資體制、稅制及稅率水平、自貿區政策和海關監管體制，構建既符合國情又適應國際慣例的環境保護、勞工條件、引資政策、技術門檻、本土化程度、爭端協調機制等國際貿易投資標準及風險防御體系。完善涉外經貿法律和規則體系，健全外商投資反壟斷審查、國家安全審查、國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度。