編者按：今年被視為全面深化改革元年。全面深化改革的重點是經濟體制改革，經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。更好地發揮政府作用的關鍵是建設法治政府和服務型政府。針對如何加快政府改革，建設法治政府和服務型政府等問題，本報記者專訪了中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全。
厘清兩個方面的關系
記者：高會長，您是八十年代就很有影響的改革理論家，在中國改革的一些重要關節點上作出過貢獻。黨的十八屆三中全會《決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。您認為如何才能處理好政府和市場的關系？
高尚全：處理好政府和市場的關系首要問題是要厘清兩個方面的關系，即厘清政府與市場的關系。首先，政府轉型要進一步調整政府與市場的關系，必須明確政府與市場的邊界。政府在市場經濟條件下要堅持科學發展觀。按照科學發展觀的要求，發展不限于經濟范疇，提高人民物質文化生活水平、普遍實現社會公正、制度文明與社會進步相適應，都將成為發展的重要內涵。因此，政府轉型不僅是貫徹科學發展觀的制度前提，而且必然要求進一步調整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關系。其次，必須認識到，經濟發展的主體力量在市場，企業和人民群眾是創造財富的主體，政府應該是創造環境的主體。政府的職能要轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。加快政府職能轉變，才能轉變經濟發展方式，才能真正貫徹科學發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展。再次，政府轉型還要求必須正確處理好集中與分散決策的關系。改革開放以來，傳統體制高度集中的弊端雖然被認識，但片面理解集中體制“能辦大事”的認識誤區依然影響深遠。而科學決策和執行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標是多重的還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響卻不小。市場經濟客觀上要求分散決策，政府存在很強的“集中偏好”，如此，政府不但難于根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會把不適當的決策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經濟的發展。
記者：與成熟市場經濟國家的政府相比，轉軌國家的政府依然具有一些特殊的發展職能，因此政府對經濟的干預是不可避免的。您認為應該如何解決這個矛盾？
高尚全：當前，我們要充分認識轉軌時期政府的特殊性。政府與市場必須分野，但對一個轉型中的經濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預是現階段必須但長遠是要“退出”的，哪些干預無論現階段還是長遠都要“退出”的，哪些干預是現階段和長遠都是必需的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉軌經濟中政府和市場的關系。
轉軌國家的政府與市場關系，遠不像成熟市場經濟國家那樣基本“定型”，而是一個市場關系逐步發展與政府職能轉變的互動過程。但只要堅持社會主義市場經濟的改革方向，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎地位，這是市場經濟的基本特征。在從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的這個歷史背景下，市場經濟發育不成熟是必然的?，F實中的諸多矛盾更主要的是由于市場經濟不成熟、市場機制作用不充分所致，并非所謂的市場機制“缺陷”?！皺噱X交易”和公共領域的“缺失”恰恰是市場經濟不成熟的表現，是市場邊界不清的結果，不能作為指責市場經濟或市場機制的依據。問題的癥結在于，在處理政府與市場的關系方面，究竟是強化政府職能轉變、讓市場競爭和資源配置更充分地發揮基礎作用，還是強化政府對經濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，直接后果是政府職能混亂，最終不僅無法完善市場經濟新體制，而且會對中國經濟增長的可持續和穩定形成重大障礙。
創新三個理論
記者：加快推進政府職能轉變，就是要把過去無限的政府轉變為有限的法治政府，把過去管制型的政府轉變為服務型政府，這也是從管理到治理的轉變。您認為如何才能實現這個轉變？
高尚全：要實現這個轉變必須創新三個理念。第一個理念：政府是創造環境的主體，企業和人民群眾是創造財富的主體。過去這兩個主體有點錯位。我一直在關注浙江現象，也做了一些調查研究。浙江是一個人多地少、國家投入少、資源少的省份。那么現在為什么人均富裕程度在全國居首位？為什么社會很穩定？一個重要的原因是，讓老百姓作為創造財富的主體，這樣才有內在的動力，才有活力。如果大家都靠國家，都讓國家來創造財富，然后由國家再來分配給大家，這樣的體制是缺乏活力的。第二個理念：“非禁即可”，凡是法律不禁止的就是大家都可以干。這個理念非常重要。過去的理念是什么呢？凡是企業要做什么事情，老百姓要做什么事情，都要經過政府審批才能干，不批準你就不能干。這種理念缺乏創新空間，例如你要搞技術創新，但如果審批的人不懂技術，那就不是鼓勵創新而是抑制創新。第三個理念：依法行政。政府只能做法律規定的事情，法律不規定的事情政府就不能做。這樣，政府的行為受到法律的約束，建設有限政府就有可能，法律不規定的政府不能干，就是政府活動限制在法律范圍內，政府不能有隨意性。這樣，一會兒叫老百姓種樹，一會兒叫種草，一會兒拔掉又種糧的情況就不可能發生。
加快兩個改革
記者：建設依法行政、廉潔高效的服務型政府，必須深化行政體制改革，必須緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革。這兩個改革可以說是法治政府和服務型政府的兩個輪子，您認為如何加快兩個改革，才能讓兩個輪子快速轉起來？
高尚全：一要加快以政府轉型為主線的行政管理體制改革。從改革的歷程看，我國發展方式轉型的主要挑戰不是經濟社會本身，而是政府決策與政府轉型。要推進投資體制改革和政府職能轉變，消除政府擴張投資的沖動，增強其提供公共服務的功能。在當前的干部考核體制和財稅體制下，地方政府的行為更趨向于追逐任期內的政績特別是經濟增長指標，很少考慮下一屆政府的事情，難以從根本上解決投資率過高的問題。解決這些問題根本的辦法要靠改革，加快政府職能轉變，積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、法治政府、服務型政府轉變。把政府職能轉到以提供公共服務為主的道路上來，創造有利于經濟發展方式轉變的制度環境。轉變經濟發展方式，最后的落腳點還是在企業。企業是自主創新的最佳主角，政府要當好自主創新的“導演”，盡心盡力地解決“主角”演出所需的“燈光”、“舞美”等條件。以技術創新為重點的發展模式轉變，新技術的創新和應用，新產品，特別是以戰略性產品的研發，這需要有序的市場、對技術產權的有效保護、獲得可行承諾的經濟政策、更加透明開放的產業政策與信息等，這都是政府應提供的公共產品，如果政府不確立公共政府的職能，企業就缺乏轉變經濟發展方式的有利條件。
二要加快以適應社會公共需求轉型為主線的社會體制改革。保障和改善民生是我們發展經濟的最終目的，也是推動經濟發展方式轉變的重大舉措。目前，我國已從私人產品短缺時代進入到公共產品短缺時代。未來幾年社會體制改革要著眼于實現基本公共服務均等化、擴大國內消費需求，特別是要增加居民消費需求為重點，增強消費對經濟增長的拉動作用。要加大國民收入分配制度改革，增強居民特別是低收入群眾的消費能力，要努力擴大就業，鼓勵全民創業。要注重通過城鄉基本公共服務均等化開啟農村市場，依靠結構性改革，通過政策創新、體制改革、制度安排和機制建設，穩步推進城鎮化，破解城鄉二元結構，保證城鄉一體化不斷取得實質性進展。推進城鄉一體化要以土地產權制度改革為重心，形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。要在確保農民土地權益不受侵犯的前提下，加快健全農村集體建設土地流轉市場。同時建立城鄉基本公共服務均等化的制度基礎，盡快形成較為完善、城鄉統一的國民教育服務制度、城鄉統一的醫療衛生服務制度、城鄉統一的養老保障制度、城鄉統一的公共就業服務制度、城鄉統一的最低生活保障制度、城鄉統一的社會救助制度、城鄉統一的住房保障制度、城鄉統一的公共交通服務制度、城鄉統一的文化體育制度等等。
加強一個“均等化”
記者：中國經過35年的改革開放，如今已經成為世界第二大經濟體，人民生活已基本實現小康。當下中國已經徹底告別短缺時代，日益增長的基本公共需求正呼喚新的、均等化的公共服務。這種需求和呼喚對建設服務型政府提出了怎樣的要求？
高尚全：建設服務型政府當務之急就是加強一個“均等化”，即加強基本公共服務均等化。我國已經基本走過生存型社會的發展階段，開始向發展型社會階段跨越。站在中國改革發展新的歷史起點上，人們可以清楚地觀察到發展問題的階段性變化。與改革之初相比，生存性問題的壓力在減弱，發展性問題的壓力在增強。前30年的改革已經比較成功地解決了基本生活資料短缺的問題，但是全社會全面快速增長的基本公共需求與基本公共產品短缺、公共服務不到位之間的矛盾逐漸凸顯，成為新階段建設服務型政府的主要短板。因此，提高政府的公共服務能力，為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務，已成為促進新階段政府改革的主要內容之一。
從我國的國情出發，公共服務體制的建設主體是政府。在公共服務體制中，政府發揮著關鍵性作用，這與其公共職能的定位高度相關。各級政府如果不能充分體現民意，順利進行職能轉變，公共服務體制就很難建立和完善，為公眾服務的積極性就很可能為機構的私利所左右。建設服務型政府，不僅包括政府自身機構和職能的演變，而且還涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規范乃至行政權力來源與約束等更為豐富、廣泛的領域。政府轉型客觀上要求相關領域的經濟、社會、政治和文化體制改革的協調配套推進。
推進基本公共服務均等化的當務之急是要進一步完善公共財政制度。我國正式提出建立公共財政基本框架的目標是在1998年年底的全國財政工作會議上，但從財政改革與政府改革以及市場化改革的關系來看，實際進程的展開應該可以追溯到市場經濟體制確立之初，甚至更早。經過十幾年的努力，我國已經初步形成了公共財政的基本框架，規范、公正、透明等市場經濟的基本規則得到廣泛認同，以人為本、基本公共服務均等化等理念已逐漸融入政府財政關系建設之中。然而，從當前社會普遍反映突出的問題看，特別是從公共服務體系建設方面看，如何進一步完善公共財政仍然是十分重要和緊迫的任務。
推進基本公共服務均等化，首先，應進一步調整公共支出結構，加大公共服務支出比重，壓縮經營性投資，更多地增加包括教育、醫療、社會保障、城市低收入居民住房補貼等社會公共支出，通過基本公共服務緩解分配差距擴大的趨勢，并使社會不同階層或群體都能分享經濟社會發展的成果。其次，完善和規范轉移支付制度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專項撥款比重。再次，完善稅制，促進社會公平。如完善個人所得稅、資源稅以及探索建立贈予稅、財產稅、遺產稅以及社會保障稅等稅種。最后，加大財政運行的透明度和社會參與度，使財政運行置于廣泛的社會監督之下，有效發揮公共職能。
