【編者按】：2014年12月6日，由中國經濟體制改革雜志社主辦的“中國改革（2014）年會暨建設服務型政府高層研討會”在江蘇海門召開。下文是全國人大財經委副主任、國家發改委原副主任、中國經濟體制改革研究會會長彭森的演講全文。題目為編者所加，未經演講者審定。

各位領導、各位專家、同志們大家上午好！非常高興到江蘇海門出席一年一度中國改革年會。今年的年會選擇了非常好的時機，選擇了非常好的主題，也選擇了非常好的地方。時機好，正好是十八屆三中全會做出全面深化改革決定的一周年，大家正在總結過去一年全面深化改革取得的進展和經驗。過去歷年年會都是在北京召開，這次在地方召開，顯示我們改革要接地氣，要進一步總結和推薦地方的經驗。剛才聽了海門情況的介紹，姜書記講的比較宏觀，楊市長還要做具體的介紹。比較好的地方經驗，我們完全有必要，也應該有能力通過《改革內參》和新聞媒體進一步總結和推廣。我在這里代表中國經濟體制改革研究會對這次年會的召開，對協辦這次年會召開的海門市政府表示祝賀和感謝。

    中央政治局昨天剛剛開了全體會，對于過去一年改革和發展形勢做了總結。下周還要開中央經濟工作會，對明年經濟工作做一個全面的部署。在這里，我就自己的一些看法講幾個問題。

    第一是關于過去一年的改革。過去的一年是中國改革奮力前行的一年。十八屆三中全會是中國改革具有標志性的歷史事件。三中全會重新吹響了新的歷史時期的改革集結號，拉開了新一輪全面深化改革的序幕。三中全會通過的決定既是指導改革的綱領性文件，也是全黨全國團結一心推動改革的動員令。新一輪改革目標明確，方向堅定，堅持頂層設計，要求改革舉措落地，有鮮明的時代特征。黨中央直接部署，中央領導同志親自掛帥，改革力度是空前的。中央全面深化改革領導小組成立召開了6次會議，年初總書記在中央黨校向省干部動員。中央落實責任督促監督。從中央到地方，包括省市縣層層建立了一整套有力的工作機制。

    第二改革堅持頂層設計，涵蓋了經濟、政府、文化、社會、生態文明各個領域，注重改革的系統性、整體性、協同性。改革的廣度也是空前的。中央制定了貫徹實施三中全會決定重要舉措的方案，編制了2014-2020重要改革的實施規劃。統籌部署改革的戰略問題，審議通過了司法體制、貨幣制度、文化體制、黨建制度等一系列改革的實施方案。

    第三改革堅持問題導向，立足解決經濟發展中的重大體制障礙。關注改善民生，在全社會取得共識。重大的改革舉措得到了廣大人民群眾的擁護和支持。

    第四根據中央和國務院的總體部署，重點領域改革步伐加快，取得一系列的進展。國務院各部門帶頭簡政放權成為全面改革的先頭兵，財稅、金融體制穩步推進，利率市場化的進程也邁出了新步伐。投資項目和備案管理制度進一步完善?；A設施、新能源領域做了80個鼓勵社會資本進入的項目。上海自貿區的改革發展良好，初步形成了一批可復制可推廣的經驗。但是，新一輪的改革進程并不平坦，面臨許多考驗。中央關于市場化改革要求是堅定的，旗幟是鮮明的。但是社會上總有噪音，封閉教條主義的東西進行指責干擾。中央關于深化改革的理論突破，充滿了創新和與時俱進的精神，但確實在一些地方和部門存在著求穩怕亂，或者維護既得利益，對一些政策按照自己的理解進行變通。中央關于改革任務的部署很全面很嚴格，但是在實踐中也存在著等待觀望，改革方案難落地的現象。

    日前中央再次重申全面深化改革的決心。習總書記強調，今年是三中全會提出全面深化改革的元年，要真刀真槍推進改革，為今后幾年改革開好頭。新一輪改革剛剛起步，改革只有進行時沒有完成時，我們必須以更大的決心突破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動改革不斷取得新進展。

    第二從發展情況看。過去的一年是中國經濟進入新常態標志的一年，國內經濟運行面臨較大的下行壓力。經濟新常態最重要的表現是中國經濟增速進入換檔期。一方面從前三季度的統計指數來看，經濟運行總體平穩，各項主要的經濟指標仍處在合理的區間。另一方面經濟下行壓力持續加大，實體經濟經營困難，財政金融潛在風險增加，經濟增長穩中趨緩、穩中有優、穩中有險。從2012年的第一季度開始，中國經濟增長已經進入了7%時代，連續11季度增長7.3-7.9%之間徘徊。剛剛過去的第三季度7.3的增速是近年來最低的。

    馬上全年的任務就要完成了。但是從拉動經濟增長的三架馬車，投資、消費、外貿表現的是疲軟乏力，離年度計劃7.5%的增長，靠16.5%%投資增長，14.5%的消費增長和7的外貿增長來支撐的。但是從前三個季度來看，投資增長已經回落到了16.1%，全年可能要回落到16%以下，這也是多年來沒有的。從消費來看，去年消費是增長13.4%，今年定了14.5%，是為了彌補投資的下降，增加了一個點，但是實際運行情況只有百分之十二多。外貿去年是7.5%增長，今年計劃還是7.5%。但是一季度出現了負增長，這也是多年來沒有的。

    外貿增長只有3.3%，當時說比較好的，從9月，10月出口增加比較快，達到了15%，但是過了兩個月，我們來看增長出口加快的指標有比較大的水分。我們對香港9月、10月出口增長35%和24%，但是據香港的統計，從大陸進口的只有5.5%的增長，所以對出口加速的情況還要進行客觀科學認真的核實。

    所以全年的經濟增長可能7%多一點，也可能達到7.3%，符合年初7%左右的總指標。但是我們要看到經濟下行的壓力比較大，這是從中央和國內外媒體高度關注的。

    近期中央深刻分析出，目前我國經濟發展處于增長速度晃蕩期、結構調整陣痛期、前期刺激政策的消化期，三期疊加是基本特征。中央要求牢牢把握穩中求進的總基調，統籌處理好穩增長、促改革、調結構、惠民生的關系，在不采取大規模涉及政策調整的同時，堅持區間調控，創新實施定向調控，先后出臺了定向減稅、小幅調期的措施，支持實體經濟增強經濟發展的動力和活力。

    昨天結束的政治局會議也提出來，總體上中國經濟運行好、潛力足、回旋余地大，把轉方式、調結構放在更重要的位置，狠抓改革空間，突出創新驅動，強化風險防控，加強內升保障。

    中央領導強調，要適應經濟發展的新常態，跨越三期疊加階段的根本出路是改革創新，要以全面深化改革帶動各項工作。經濟下行壓力持續加大的原因，表面上看是外需不振、內需萎靡。真正原因是長期以來中國高增長依賴的投資驅動、資源型驅動的增長模式已經不可持續了。

    我們通過改革建立的改革創新驅動、新的增長模式的內生動力還沒有起來。因此保持經濟持續健康發展的關鍵還是繼續改革?？梢哉f，經濟進入新常態意味著改革開放也應該進入全新的階段。這個階段改革的重點任務也要適應經濟新常態的要求。未來的改革倒逼機制將發揮更大的作用，注重通過問題導向的改革，破除一切阻礙改革的機制。

第三關于行政管理體制改革和建立服務型政府的問題。今年行政管理體制改革確實是一個重頭戲，改革表面上看主要的任務是簡政放權，實質的任務是政府的轉型，轉變政府職能。其中最關鍵的問題還是處理好政府和市場的關系。三中全會明確提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，這是歷史的理論突破。但是必須要看到近二十年來，我們實施的是政策主導的市場經濟。

新一屆政府組建以來，把行政管理體制改革當成當頭炮，先手旗，要求政府自我革命，確實取得了一定的成效。 回顧一年多以前，當時全國的行政許可1700多項，一年多以來已經分7批減少了632項，剛剛過去的11月又推出了第8批58項的行政審批取消。這8批一共是690項。這樣的話，我們全國的行政許可可能就剩一千項，這和總理原來的要求差不多。

    今年夏天全國人大組織了對行政審批制度改革全面的調研和評估。總體來看，對于過去一年做的工作還是給予充分的肯定，包括有關部門。舉一個最典型的例子，國家發改委長期以來確實以位高權重著稱，不單要負責宏觀調控、總體的規劃、產業政策、經濟運行，還有很重要的就是投資項目的資源配置和審批。過去在發改委的投資項目核準目錄上，核準目錄一般是5年，甚至要更長時間才能調整一次。從去年（2013年）就做了一次比較大的核準目錄的改革。當時整個的核準減少了60%，今年剛剛推出了一批帶有真金白銀性質的投資核準目錄的核減。兩年一共減少了76%的核準項目。今年取消的這38項投資項目核準中，說大家熟悉的鋼鐵、有色、水泥、化肥、造船都放給市場了。包括到境外投資，過去是有額度限制的，最高一千萬美元必須由國家審批，后來到1億、2億、5億?，F在只要不是影響國家、不影響產業發展的項目，中國的企業走出國門到國外投資就不需要國家審批，只需要做一個備案，這是非常大的一個改革。

    同時還有很多項目下放給地方。比如說像火電、熱電，大家回憶一下過去上個電廠多難??？新建一個港口，像江蘇南通，沿江要想搞一個港口都要經過國家一級的審批，現在下放到省里了。還有小型機場、煉油、乙烯（PX）都放給地方了，這是比較大的帶有真金白銀性質的行政審批下放。

    從地方來看也有很多很好的經驗，包括海門，還有今天出席會議的其他地方的一些很好的經驗。但是應該講行政審批制度改革也存在著一些問題。一個比較嚴重的問題還是改革存在部門化、碎片化的傾向。改革的主管部門下達指標、批復要求，主管部門自己改自己。從總體來看，政府和市場的關系還是存在著政府手太長閑不住的問題。

    中國的政府在經濟調控方面更多的還是越位，公共服務方面更多的是缺位，社會管理方面更多的還是錯位。在公共服務方面更多的是不到位。我們現在講政府轉型，建立服務型政府，根本的還是要解決這些問題。政府到底做什么？從行政審批制度改革來看，我覺得下一步應該轉換思路，探索由過去清理放權式的工作方式，轉變為規范確權的方式。首先明確政府應該做什么，服務型的政府應該做什么？對有效的行政許可做全面的合法性審查。按照行政許可法和市場經濟的本質要求，明確哪些許可是政府應該真正保留的，依法確定權力清單以后，其他的一概放開。不是哪個不做了放給市場，而是應該做的保留，其他的不要。國家的政策、法定職責必須為，法無授權不可為，對企業來講那就是法無禁止即可為?？傊招驼皇钦鲗?，更好的發揮政府作用也不是強化政府作用，而是通過改革和政府轉型，堅持依法治國、依法執政，把公權力真正關在籠子里運行。

    關于明年的改革。2015年是十二五規劃的收官之年，是全面深化改革的關鍵之年，也是落實四中全會依法治國開局之年。從改革的重點任務來看，當前國企改革、財稅體制改革、價值改革、金融改革等等已經形成了一批需要出臺實施落實的政策。但是總的來講改革應該高度關注政府和市場的關系。但是從政府和市場的關系來看，改革的著力點和重點，應該從政府自身改革的開場戲逐步轉移到市場體制、市場秩序、市場競爭機制的建立和完善正戲上來，前面是開場戲，正戲就是建立統一開放、競爭有序的市場體系。

    三中全會講加快市場體系單獨設章。它是新一年改革的一個突破口，可以起到牽一發而動全身的作用。市場體系建設的改革、壟斷體制的改革、專項產品價格的改革、金融市場改革等等都可以包括在改革大的范圍內。其中有幾項重要的工作應該進一步的抓住時機加快推進。第一是盡快推出統一的市場準入制度。當前各級政府陸續的清理和公布政府的權力清單，對企業和市場來說，更重要的是政府公布和制定負面清單。去年我們在上海的浦東授權開始實施改革，特別是對負面清單這方面進行探索，如果這個工作取得成效，帶有普遍性，應該盡快在全國范圍內全面的推開，允許企業依法平等的進入負面清單之外的領域。

    第二進一步破除各種形式的行政壟斷。自然壟斷的領域按三中全會確立的政企分開、特許經營、加強監管的原則加快改革，特別是加快水、石油、電力、天然氣、電信等壟斷行業競爭性環節的業務。網絡性自然壟斷環節的特許經營應該面向各種所有制的主體來開放，對長期以來民營經濟難以進入的領域加大改革的力度。比如說原油進口，過去社會垢病比較多，現在我們原油進口對外依賴度高達60%以上。為什么進行原油進口的管控，原來主要的原因是涉及到國家安全，另外也涉及到國內企業盲目競爭，可能把國際油價抬起來。現在的情況是，在世界經濟復蘇大的背景下，全球原油需求增長放緩，國際原油價格從110多美元一桶現在降到了70多美元一桶。在這種形勢下，利用這個時間窗口，加快探索出臺石油進口管制體制的改革時不我待。

    真正落實三中全會提出的保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公開公平公正參與市場經濟，同等受到市場法律保護的要求。中央要求穩中求進，但是穩中求進的關鍵是穩中有為。這個為就表現在重大改革要堅決的抓住時機，邁出步伐，這樣才能樹立和維護改革的形象，同時也給民營經濟更大的活動空間，給整個經濟帶來更大的活力。

第三抓緊推進電力、石油、天然氣、醫藥等領域的改革。凡是涉及到競爭領域的價格，政府管的越少越好，能放開的應該盡量放開。特別是要還原能源的商品屬性，形成主要由市場決定的能源價格的機制。能源價格主要表現是油、電、氣長期以來受管制的方面。油價的市場化定價機制正在完成，完全有條件把最后這一步抓準時機邁出去，就是由政府制定成品油的定價公式，由社會組織定期發布國際油價的變動情況，然后油的價格由企業自己調整和發揮。當然前提是國家定價公式和國際原油的變動情況。如果不該漲漲了就處罰監管你，如果價格可以降你沒有降，政府也要對你進行處罰。

在電價方面，電價市場化定價機制尚未形成。過去講的主要問題沒有形成一個電力市場，電力方面長期短缺，供不應求，這個情況下怎么競價上網?，F在形勢逆轉了，所以我想供過于求的形勢已經為形成真正的電力市場和競價上網的機制創造了條件。電價改革大的思路無非兩件事，放開兩頭管好中間。區分競爭性和壟斷性的環節，政府單獨核定收配電價，要嚴格接受社會監督。同時，在生產和銷售兩頭，居民用電、農業用電、公共設施電力價格以外，由參與市場交易的發電企業、用戶和市場化的受電主體自己定價。通過深化體制改革，加快市場化步伐，提升整個市場體系的活力。

    第四全面清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的體系。2014年在全國范圍內清理財稅的優惠政策，很多人懷疑這個牽動面太廣，不是財政部一個部門就可以做的。但不管怎么說，這個工作還是很重要的。明年由中央統一組織，進一步的做好財稅優惠政策的清理和整頓工作，對于統一的競爭秩序和統一的市場體系是非常重要的。

    第五抓緊修訂《反不正當競爭法》，積極開展反壟斷的司法檢查，同時探索全面取消預算資金對競爭性領域不合理的補貼。清理過度干預微觀活動的產業政策。同時建立健全鼓勵充分競爭，有利于各類生產要素平等自由流動、激勵創新和企業家精神的競爭政策。總的來說，要加強和完善市場體系的改革，中國的經濟才能成功的跨越結構調整的陣痛期，煥發新的活力和動力。