［摘 要］政府推出負面清單、權力清單、責任清單的目的是激發企業和市場的活力，更好地發揮政府作用。從現實情況看，向縱深推進的行政審批制度改革要真正惠及企業，需要深入研究激發企業活力的體制機制安排，打通簡政放權的“最后一公里”。

［關鍵詞］簡政放權；行政審批制度改革；企業

這兩年來，政府推出負面清單、權力清單、責任清單“三張清單”，目的是激發企業和市場的活力，更好地發揮政府作用。從現實情況看，向縱深推進的行政審批制度改革要真正惠及企業，真正反映在企業投資便利化上，需要深入研究激發企業活力的體制機制安排，打通簡政放權的最后“一公里”，最大限度地激發市場主體活力。這里，有三個問題需要進一步研究。

一、能不能適時取消企業一般投資項目備案制

2013年以來，我國兩次對《政府核準的投資項目目錄》進行修訂，通過修訂，中央層面核準的項目數量減少約76%，進一步向市場主體放權?？陀^地看，實行備案制確實是行政審批制度改革的一項重要突破。但由于多種因素，這項改革仍難以滿足市場主體的實際需求。

1.從投資審批制到備案制是個重要突破

2004年之前，無論是政府投資項目，還是企業投資項目，都實行審批制，這在我國經濟起飛初期對產業布局起到了重要作用。但隨著我國加入WTO，這種審批制越來越難以適應內外市場發展的需要，其弊端日益暴露，妨礙了要素的自由流動，不利于激活市場。2004年，國務院出臺《關于投資體制改革的決定》，明確規定“企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區分不同情況實行核準制和備案制。”

2008年國際金融危機以來，受內外市場的雙重影響，我國經濟下行壓力增大，經濟增長由高速進入到中高速的階段。但國內企業投資環境并沒有得到較好改善，國內市場潛力難以有效釋放，經濟增長乏力。2013年全國“兩會”期間，有政協委員指出“目前投資一個項目仍需要蓋108個章”，這不僅影響了企業投資效率，而且不利于激發市場活力。從初步的實踐看，近兩年來從上到下各級政府加大以簡政放權為重點的行政審批制度改革力度，全面推行企業備案制，大幅削減企業投資項目規模，進一步為企業“松綁”。簡政放權最大限度地激發了各類市場主體的活力。

2.實踐中備案制仍被變相“審批”

我國實行備案制的初衷是盡可能減少行政審批環節，縮短企業到政府相關部門辦事時間，提高政府辦事效率。從國際經驗看，企業投資備案的主要意義在于報備或者通知，主要目的是為了便于政府掌握企業投資信息，對投資運行進行監控和分析，從而引導社會投資。從理論上講，備案制應該是一種比較便捷的方式，有利于企業投資便利化。目前在實際操作中，有些地方的備案被普遍賦予審批的意義，甚至比審批需要耗費更多的時間，飽受各類市場主體詬??；一些部門仍采用審批制那套流程標準，一些審批“明放暗不放”，隱晦地實行“備案”，看起來是備案，實際上是審批，使得備案制效果大打折扣。例如，一些地方政府通過設立財政資金扶持項目、科技創新項目等進行公共資源的政策性分配，成為事實上的變相審批。客觀地看，企業投資項目備案制仍屬于前置性的行政控制，并不能有效減少企業的不正當競爭和違法行為，而且有可能成為變相審批。向縱深推進以簡政放權為重點的行政審批制度改革，需要進一步改革備案制。

3.取消企業投資項目備案制

市場經濟條件下，在政府嚴格管理城鄉規劃、土地利用、環境保護、安全生產等事項的前提下，企業一般投資項目一律應當由企業依法依規自主決策，不再需要備案。當前，從增強行政審批體制改革的實際效果出發，加快落實中央關于“破除阻礙創新發展的‘堵點’、影響干事創業的‘痛點’和市場監管的‘盲點’，為創業創新清障、服務”的精神，需要確立企業投資主體地位，適時取消企業一般投資項目備案制，將投資決策權徹底交還給企業。同時，對企業有可能發生的違法行為重點放在事中、事后的市場監管環節，實現行政審批與市場監管相分離，做到放管結合，并由此加快推進市場監管由行政監管為主向法治監管為主的轉型，為各類市場主體營造公平競爭的營商環境。

二、能不能盡可能不用或少用產業政策干預企業投資行為

在我國經濟起飛的特定階段，產業政策能夠有效推動對整個國民經濟拉動效應較大的重點領域和關鍵環節的產業快速發展。并且，政府通過財政、稅收、土地等優惠政策，可以對重要支柱產業發展起到調節作用。隨著我國市場經濟體制逐步完善，尤其是在當前經濟下行、內外市場不振的情況下，繼續對某些產業實行優惠政策，不僅難以消化當前某些領域的過剩產能，而且還容易妨礙產業結構調整升級。

1.某些產業政策在推動產能過剩中起到推波助瀾的作用

當前，不僅傳統產業，而且戰略性新興產業也出現產能過剩。從國際經驗看，產能利用率一般在79%-83%區間屬于產需合理配比。據“2013中國企業經營者問卷跟蹤調查”顯示，我國目前有19個制造業產能利用率都在79%以下，有7個產業產能利用率還在70%以下，只有2個接近79%。［1］具體而言，在傳統產業方面，據工信部公布的數據顯示，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，［2］明顯低于國際通行標準。與此同時，風電設備、多晶硅、光伏等戰略性新興產業也出現產能過剩。數據顯示，2012年我國光伏設備產能利用率只有不到60%，風電設備產能的利用率不到70%?？梢哉f，產能過剩呈現全面性、長期性、甚至絕對性的突出特點。

客觀講，在2008年的國際金融危機中，我國出臺了某些產業振興規劃，它在擴大投資規模、保持經濟穩定增長中有著重要作用。但不能不說，近些年我國產能過剩在很大程度上與這些產業政策相關。一段時間以來，一些開發區、產業園區為了招商引資出臺“零地價”、“稅收返還”等產業政策，進一步加劇地方政府間的惡性競爭，加大地方保護主義傾向，影響了資源配置效率，有違公平競爭的市場原則。

2.泛化產業政策容易扭曲市場主體的投資行為

在現代市場經濟條件下，一些特定產業，如農業，各國都有保護政策，但不能每個產業都實行優惠的產業政策，這樣容易妨礙市場公平競爭，人為地導致供求關系失衡，不利于利用市場機制自動調節供求關系和消化過剩產能。這些年政府與市場關系的失衡，很大程度上與政府產業政策相關聯，由此造成市場主體對產業政策的過度依賴。

第一，正常情況下，企業一般根據市場行情來決定自己的投資行為。從實際情況看，由于各地產業政策的優惠程度不一，促使一些企業通過比較各地產業政策來決定投資行為。這樣一來，一方面，加劇了地方政府間產業政策惡性競爭，造成一些地區盲目投資、重復建設，產業同構現象嚴重；另一方面，企業對產業政策的過度依賴導致企業應對市場風險的能力減弱，一些企業不把主要精力放在開拓市場和經營管理上，而是想辦法鉆產業政策的空子，甚至通過不正當手段獲得政府補貼，一旦遇到市場波動，就尋求政府扶持，長此以往形成了“惡性循環”。

第二，由于大量產業資金分散在不同部門，在利益的驅使下，一些企業將同一個投資項目經過不同“包裝”后向不同部門重復申請資金支持，不利于產業資金的合理配置。

第三，創新是企業發展的不竭動力，而當前我國企業自主創新能力不強在很大程度上與政府的科研經費管理體制有關，一些企業為了獲得巨額的研發經費，并沒有把主要精力放在“研發”上，而是千方百計在爭取財政資金上。

3.盡可能少用或不用產業政策

十八屆三中全會《決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用?！蔽依斫馐且M一步明確政府與市場的邊界，加快政府向市場放權，充分發揮市場在資源配置中的機制性作用，將政府的主要職責限定在公共服務領域。從實踐看，華為、小米、阿里巴巴、京東等一大批創新型企業的成長不是靠政府產業政策扶持的結果。相反，一些企業長期依賴政府政策扶持在創新方面往往走不了長路。市場經濟條件下，政府的主要職責之一就是營造良好的市場環境，應當盡可能少用產業政策去干預企業投資行為，使各類市場主體根據市場變化來決定自身的投資行為。今后，企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。

三、能不能盡快全面實施企業自主登記制度

近兩年來，為了培育大眾創業、萬眾創新的市場環境，各級政府開始全面推行商事登記制度改革，贏得了市場主體的廣泛支持。從實踐看，這項改革有效激發了市場主體的活力。與各類市場主體的實際需求相比，我國商事登記制度改革仍顯滯后，企業登記注冊程序還比較繁瑣、不夠便利，仍有較大的改革需求。

1.商事登記制度改革以來市場主體呈現快速增長的勢頭

近兩年，各級政府加快了企業工商登記制度改革步伐，在全面實施注冊資本由實繳制改為認繳制、“先證后照”改為“先照后證”、企業年檢制改為年報制等一系列降低市場準入門檻的舉措之后，今年又開始實施“三證合一”試點，明顯簡化了企業注冊登記流程，改善了政府與市場關系，有效激發了市場主體的活力。

第一，企業登記注冊效率大幅提升。實現“三證合一”后，企業只需在一個窗口提交材料，辦證由過去30天縮短至5個工作日，提高了市場主體的準入效率，且不收任何注冊費用。

第二，新登記市場主體數量快速增長，市場活力顯著激發。據統計，2014年3-12月，全國新登記注冊市場主體1146.69萬戶，同比增長16.82%，注冊資本（金）18.53萬億元，增長85.83%。其中，企業323.51萬戶，增長48.76%，注冊資本（金）17.07萬億元，增長97.09%，平均每天新登記企業1.06萬戶。

第三，產業結構進一步優化，服務業加快發展。2014年全國新登記注冊的服務業企業達287.42萬戶，占新登記注冊企業總數的78.72%，尤其是信息技術服務業、軟件、教育、文化、體育等企業數量快速增長。［3］客觀地看，“三證合一”減少了相關部門對市場主體不必要的行政干預，淡化了部門利益，為市場主體創造了良好的發展環境。

2.商事登記制度仍有較大的改革需求

當前，“三證合一”將工商、質監、稅務分別核發證照改為由工商部門一次性核發營業執照，簡化了企業設立程序?？梢哉f，從“先照后證”到“三證合一”是一個巨大的進步。問題在于:

第一，“三證合一”仍需要工商、稅務、質監三個部門并聯審批，尚未實現“一證一碼”，仍有很大的改革需求。

第二，企業注冊登記時間仍然過長，不夠便利。例如，新加坡的企業注冊登記只需3小時就能在網上完成；我國香港公司注冊處于2011年建立了“注冊易”一站式服務網站，企業登記最快僅需要1小時，而國內在實施“三證合一”后企業辦證仍需要5個工作日。

第三，為了破解當前市場監管缺位、錯位和越位等問題，不少地方將工商、質監、食藥監部門進行“三合一”整合，成立新的市場監督管理局，但由于多方面的原因，新的市場監督管理局尚未達到預期效果，彼此間的協調不夠，使整合的效率大打折扣。

3.全面推行企業自主登記制度

進入“互聯網+”時代，實現企業自主登記注冊的技術條件和時機已經成熟。建議借鑒新加坡、香港等地的經驗，從“十三五”開始，全面推行企業自主登記制度。

第一，加快推進商事登記便利化，在“三證合一”的基礎上，盡快實現“一證一碼”，建立全國統一的企業信用信息公示“全國一張網”。

第二，在“三證合一”、“一證一碼”的前提下，率先在四大自由貿易試驗區實施企業一站式登記注冊，盡快建立全國統一的企業自主登記注冊網絡平臺，在企業注冊時間上與國際接軌。

第三，為了防止“一放就亂”，建議加快配套改革，從國家層面整合國家食品藥品監督管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局的消費品安全監管職能，組建專司消費市場監管的國家市場監督管理總局。



［參考文獻］

［1］林火燦. 建立長效機制化解產能過剩［N］. 經濟日報，2014-11-18.

［2］鐘春平. 正確認識“產能過?！眴栴}［N］. 光明日報，2014-07-16.

［3］商事登記制度改革激發市場活力［N］. 人民日報，2015-01-23.