導讀：五年規劃，這是獨屬于中國的發展密碼，它像一條神奇的紐帶，將國家發展的宏大敘事與百姓個體的柴米油鹽緊密相連。站在“十五五”這個標定的序號前眺望，未來五年將在社會主義現代化新征程上描畫怎樣的畫卷?新的治國理政“戰略藍圖”將怎樣引領發展航向?經濟社會發展成果如何惠及百姓現實生活?帶著對新一輪五年規劃的好奇，本刊記者在清華大學中國發展規劃研究院會議室，對該院院長助理李治進行了專訪。
回顧：中國之治的必然選擇
記者：李老師好，感謝您接受采訪。今年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀篇布局之年。從歷史上看，1953年至今，我國先后編制落實了14個五年規劃，推動我國實現了從一窮二白到繁榮富強的偉大飛躍。從國際上看，長期堅持以規劃的方式謀求發展的國家比較罕見。您作為發展規劃的研究專家，能否談談您對發展規劃重要性、科學性的理解，以及蘊含其中重要的方法論?
李治：發展規劃對我們國家發展而言起到了戰略導向作用。習近平總書記在4月30日召開的部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談上強調：“科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。”此前也曾指出：“科學編制并有效實施國家發展規劃，有利于保持國家戰略連續性穩定性，集中力量辦大事，確保一張藍圖繪到底。”從實踐中看，我們對發展規劃重要性、科學性的理解經歷了逐步摸索的過程。如你所說，1953年我國就開始了“一五”計劃。直至2006年，為適應我國經濟發展模式由計劃經濟向中國特色社會主義市場經濟轉換的需要，同時承續建國以來我國在實踐中摸索出的一系列適應中國國情的宏觀調控方式和經濟社會管理手段，從“十一五”開始將其改為發展規劃，在實施過程中逐步使其更加科學化、體系化，逐步成為獨具特色的中國式宏觀經濟治理方式之一。
從實踐中所取得的成績看，可以說發展規劃引領了我國社會主義現代化建設的進程，也將在未來引領推進中國式現代化。與其他很多發展中國家相比，中國經濟的發展進程具有鮮明的中國特色，發展脈絡一以貫之。從“一五”時期到現在，國民經濟先后經歷了戰后恢復、建設追趕、改革開放之后的模仿和并行、本世紀頭十年的趕超、“十四五”時期的轉型，經濟總量從世界的第六第七一直追到超四過三，現在成為全球第二大經濟體，在這一過程中，發展規劃起到了方向性的引領作用，同時保持了每一個階段的穩定節奏和前后銜接，可以稱之發展的“指南針”或者“定盤星”。最近，全國人大正在審議《國家發展規劃法》，將為在法治軌道上科學編制和有效實施國家發展規劃提供法律和制度層面的支撐。
規劃本身是一種政策文件，同時也是一個重要的頂層設計，里面所有的目標設定都有非常深層的戰略考慮，經過了科學的測算和推導。比如我們將GDP增速預設為5%，是基于對經濟增長潛力的深入分析做出的目標設定。此外發展目標還具有激勵作用，某種程度上有“自我實現”效應。目標一旦設定之后，就可以凝聚各方合力、激發各方動力去推動規劃目標的實現，集中力量辦大事，這也是中國體制優勢的體現。中國的歷史條件、自然條件、制度條件，都比較適合使用發展規劃這種工具，因此能夠取得舉世矚目的發展成就。
近年來，發展規劃的工具性、戰略性和政策價值正在被逐漸挖掘出來，不斷引領中國發展行穩致遠。例如，我們正在考慮使用人工智能方法對發展規劃的場景進行模擬，對政策目標效果進行推演和預測，輔助開展自動規劃任務。未來，作為一種治國理政的重要工具，發展規劃的價值還值得繼續進行深度研究，不斷完善其作用和功能。
記者：回顧“十四五”，面對復雜嚴峻的國際、國內環境，我國高質量發展仍然取得新突破，規劃期初制定的主要宏觀經濟目標應能如期達成。對“十四五”規劃執行情況，您認為應如何評價?有哪些特別值得強調的成就?哪些領域長期結構性問題尚未解決?
李治：可以這么講，“十四五”這五年在整個發展規劃體系以及整個國家發展歷程中都是比較特殊的一個時期，是從疫情開始的，疫情的最大影響實際就是在“十四五”的頭兩年，一些地方最初設定的發展目標沒有預料到疫情的影響，因而面臨較大的困難;但從另一個角度看，情況越困難，現在取得的成績越來之不易，越值得大書特書。“十四五”期間最重要的發展成果是實現了第一個百年奮斗目標，全面建成小康社會。我們成功打贏了脫貧攻堅戰，消除了絕對貧困;生態環境持續改善，美麗中國建設全面推進;金融系統經受住房地產下行沖擊，整體保持穩健。經濟發展既有量的增長又有質的提升，從量上說2024年GDP規模首次突破130萬億元，這五年保持了穩定的增長速度;從質上說實現了生產力的躍升，特別是制造業，不僅表現出強大的韌性、強勁的國際競爭力，全球產業布局也進一步加強，產業鏈供應鏈更加體系化。近期特朗普政府胡亂揮舞“對等關稅”大棒，試圖通過高關稅扭曲現有產業鏈分工、促使制造業回流美國，但真正施行后就發現無法與中國完全“脫鉤”，這種體系性的顛覆是不現實的。在民生領域，前面講的脫貧和環境改善，讓老百姓切實受益其中，此外社會治安管理水平顯著提升，平安中國建設高水平推進，與部分國家的戰亂紛爭以及治安惡化形成鮮明對比。在教育科技領域，基礎研究備受重視，創新科技成果頻出，人工智能迎來爆發式發展，瞄準未來的競爭力優勢正在逐步形成。
當然，也需要看到一些結構性問題仍然存在，最突出的就是投資消費牽引增長的機制還需要逐步完善。投資方面，當前投資拉動增長的邊際效用減弱，投的多但是見效慢，擴大有效益的投資、提高投資效益成為當務之急。消費方面，人口總量下降、生育率下降是“十四五”期間出現的新現象，不僅影響當下消費，也影響對未來的預期，比如房地產轉入下行階段與這一點有很大的關系，這些都是長期影響。生產力方面，面臨一些關鍵技術的“卡脖子”問題，需要自主自強實現技術的緊跟和超越。國內國際雙循環方面，逆全球化趨勢漸顯，全球貿易格局發生深刻變化，中國如何在這種變化中平衡與國際合作伙伴和競爭對手的關系，是一個長期的問題;隨著外需對于國內產能的消化可能趨弱，更加需要擴大內需防范產能過剩壓力，如何有效暢通國內大循環是一個挑戰，當前正在推進的全國統一大市場建設、市場準入負面清單動態調整，以及宏觀調控的細節性微調，都是為了全面推動我國市場由大到強轉變。
還有一個重要的結構性問題，就是金融體系和實體經濟的配合。貿易戰的沖突博弈未來有可能延伸至金融領域，引發新的問題，比如去年四季度以來一系列密集的財政和貨幣政策出臺，M2規模顯著增加，未來是否會帶來通脹風險和匯率風險?通過貨幣政策進行宏觀調控的方法和工具如何進行適應性變化?這也是需要解決的結構性問題。
研判：時空坐標的精準落點
記者：剛才提到特朗普政府發起的所謂“對等關稅”，不僅對全球產業鏈貿易鏈造成嚴重沖擊，也給全球秩序和治理結構帶來影響。這似乎預示“十五五”將在歷史進程中占據特殊的位置。在您看來，如果從中華民族偉大復興的長期視角看，“十五五”的歷史方位與戰略意義是什么?
李治：外部環境的復雜變化，導致未來中國的崛起和外部的遏制并存，會形成一種比較復雜的斗爭局面。“十五五”是一個承前啟后的階段，對于實現第二個百年奮斗目標而言非常關鍵。黨的十九大提出到2035年基本實現社會主義現代化，“十四五”規劃出臺時同步發布了2035年遠景目標，2026～2030年這個“十五五”階段，是為實現2035年遠景目標打基礎的，從這個時點再向前一步到本世紀中葉，要把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，也就是實現第二個百年奮斗目標。如果2035年遠景目標能夠達成，就能夠在未來15年以比較穩的趨勢實現第二個百年奮斗目標。因此從現在到2035年，是一個博弈的決勝期，要形成明確的發展態勢，外部的打壓和遏制無法阻擋中國崛起的趨勢，讓其他國家在事實上接受中國的崛起，這一時期可以稱之為戰略博弈趨勢的確定期，或者說是戰略格局的塑型期，是非常關鍵的一個時期。由此，“十五五”期間，我們必須要找到明確的思路、方法、政策，來有力應對外部環境壓力，以中國式現代化特別是國家治理體系和治理能力的現代化引領未來發展道路。
本刊記者：2024年中央經濟工作會議提出，要準確把握世情國情黨情社情，加強戰略謀劃，制定好中央“十五五”規劃建議。正如剛才提到的，“十五五”期間我國經濟發展面臨的外部環境正在發生深刻變化，內部同樣也要面對發展動能轉換、發展模式轉型的重大轉變。您認為當前世情國情黨情社情特別值得關注的趨勢性發展變化有哪些?會帶來怎樣的發展機遇與挑戰?
李治：從世情來看，整個外部環境面臨更大不確定性，戰略環境、產業環境更加復雜，逆全球化趨勢顯現，比如美國延續對中國的遏制意圖，人為推動產業鏈重構，無論是共和黨還是民主黨執政都沒有改變對中國的壓制，這一點和過去十年是不一樣的。特朗普第一任期我們還可以通過靈活應變、談判技巧爭取一些緩和空間，但現在就是真的硬碰硬，當然我們無懼貿易脫鉤，面對打壓更加有反制的底氣。其中，在金融領域，我們應當研究如何使金融在保持穩定的前提下，發揮戰略博弈工具的功能，例如，是否可以在國債、匯率等方面采取一些舉措，進行戰略性博弈。
從國情來看，也就是從內部看，我們面臨著生產要素的顯著變化。首先是前面提到的人口結構變化，少子化愈加明顯、老齡化提前到來，傳統人口紅利正在減退。資本方面，外部資本呈下降趨勢，內循環中M2規模的增加可能帶來金融風險。土地方面，新型城鎮化、戰略腹地建設、城市更新等等國家戰略的實施，對土地資源的平衡需要考量。技術方面，“人工智能+”如何賦能千行百業發展，特別是在不同區域和不同行業間還存在代際落差的情況下。從這四個生產要素角度去看，當前我國面臨更復雜的情況。
從黨情社情看，國家治理體系治理能力的現代化正處在制度形成期，需要進行一些重大的制度設計，比如完成脫貧攻堅之后如何推進實現共同富裕?這就需要把我國建設成為一個民生強國，未來要把發展重點放在民生領域。比如金融，應當在做好“五篇大文章”之外，系統性地發展“民生金融”，讓老百姓充分享受到經濟社會發展成果，敢于花錢，有底氣花錢。以人民為中心是我們的根本政治立場，解決好老百姓最關心最直接最現實的利益問題，比如教育、醫療、養老等，不單要政府加大投入，還要發揮政府投資的乘數效應，撬動企業在民生領域的投資。
上面這些趨勢性變化會帶來新的機遇和挑戰，需要找到新的發展路徑。比如就業，解決就業問題其實并非單純地創造就業，西方話語體系里講就業的核心是創造就業崗位，但是從經濟學的本質來講，就業問題的核心是資源配置問題，資源配置到哪里，哪里就會增加新的就業機會。當前西部和東北地區都面臨人口流失問題，如果能夠在這些地區進行合理的資源配置，設計好順暢的政策扶持路徑或者可持續的資金投入，就能夠慢慢培養起來新的就業崗位，吸引年輕人回流。
謀劃：驅動發展的核心動能
記者：近日習近平總書記在部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會上，強調了一項戰略部署——因地制宜發展新質生產力。回顧“十三五”“十四五”，創新始終是規劃的重點任務。此次總書記特別強調“要將因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置”，您理解這其中有什么特殊的涵義?這將對“十五五”整體規劃起到什么樣的作用?可能謀劃哪些重點方向和怎樣的實施路徑?
李治：總書記強調“因地制宜發展新質生產力”，這里面有一些特殊的考慮。“新質生產力”剛剛提出來時，各地爭先恐后上馬類似的項目，比如機器人、算力中心、新能源等等，容易出現趨同化、泡沫化。此后中央提出因地制宜發展新質生產力，引導各地依據不同地區的資源稟賦、歷史基礎、發展水平謀劃和布局不同重點產業。比如內蒙古風能資源豐富，風電優勢顯著，可以建設算力中心，東部和南部沿海地區工業規模大，相應耗電量大，可能就不適合建設大型算力中心。
從前期的研究來看，“十五五”規劃要把因地制宜發展新質生產力作為優化生產力布局的重要基礎性工作。我國地域廣闊，自然資源稟賦分布不均，工業制造業層級和水平差異較大，既有高端制造業，也有基礎手工業。發展新質生產力要與戰略腹地建設和關鍵產業備份工作緊密銜接，從整體提升制造體系戰略韌性的角度考慮保持各種工業門類齊全的戰略價值。根據國家區域發展戰略宏觀構想，統籌推進一些重大項目在中西部地區的布局。針對人工智能等技術的快速發展導致部分產業出現技術替代就業現象，要進一步發揮傳統制造業作為就業蓄水池的作用，通盤考慮地方經濟發展特點和產業比較優勢，不一味追求產業高端化，而應充分考慮地方財力和就業負效應，綜合研判“十五五”產業重點方向。要針對如何因地制宜有重點地發展新質生產力開展專題性研究，充分發揮各地方優勢特色，使新質生產力真正發揮平衡經濟社會發展和保持社會穩定的綜合效應。
現在各地在發展新質生產力方面還處在探索階段，特別是在縣域層面，要積極推動企業擁抱新質生產力，統籌更多政策、資金向縣域傾斜下沉，為縣域經濟創新發展拓展潛力?？h域層面發展新質生產力，可以在不同縣域先進行小規模的嘗試，探索出適合西部、中部、東部、沿海等不同區域特點的產業，試點成功之后再進行推廣。未來在“十五五”期間，應該重點關注縣城更新、縣域創新和縣治革新，特別是吸引青年人到社區、到鄉鎮去尋找創新的場景和機遇，真正將發展新質生產力的目標落到實處，帶來人民生活水平的真正提升。
本刊記者：講到這里，有一個規劃可能需要給予更多重視，就是國土空間規劃，怎樣理解國土空間規劃對于不同地區開發建設活動的指導作用?
李治：國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。黨的二十屆三中全會指出：“發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用。”這四個規劃是三級四類，分別有明確的分工，那么為什么國土空間規劃是基礎?因為所有的發展規劃都是要落地的，要有區塊和空間的劃分和匹配，不同地區發展什么樣的產業，首先要看國土資源有沒有落地空間。
從金融的角度講，未來可以研究在資本和土地兩個要素之間創新一些聯動方式，比如，可以探索城鄉之間金融要素的數字化聯動，也可以對金融資源的流動路徑進行科學設計，突出金融作為區域規劃的配套屬性，對所規劃的產業區域設計特殊的金融扶持政策。
建言：政策應對的優化適配
記者：為了實現發展藍圖，需要處理好發展與安全、短期和長期、內部與外部等復雜關系。從當前形勢看，未來五年將是擴大內需和高水平對外開放同步推進的五年，也是構建雙循環發展格局關鍵的五年。對此，您認為需要采取哪些政策來應對?重點突破哪些難題?從哪些方面發力?
李治：構建雙循環發展格局問題，目前看最重要的是提振消費。關于消費疲弱，有些人認為是老百姓有錢不愿意花，但有些老百姓反映是沒錢消費，這兩個問題都存在，體現在不同的百姓群體里面，這也是共同富裕要破解的核心問題。需要通過進一步全面深化改革，規范收入分配秩序和財富積累機制，縮小不同群體的收入差異，引導百姓對未來收入保持良好預期。這里面還存在深層次的結構性矛盾，比如分配機制的不平衡，按要素分配還是按勞動分配是可以去科學設計和調節的，需要構建協調配套的收入分配制度體系。調節收入分配可以采用稅收等再分配手段，也可以采公益慈善等第三次分配手段，但這些手段都停留在“術”的層面，如何從“道”的層面觸及收入分配的本質，還需要優化完善商品或服務的市場價格形成機制，健全要素參與分配政策制度，勞動、資本、土地、技術、管理、數據等生產要素都能夠由市場評價貢獻，按貢獻決定報酬。當然，這個過程中對于一些特殊人群需要給予政策的扶持，留出就業緩沖的時間，需要通過國家福利或者社會保障的方式為他們的基本生活兜底，還要鼓勵企業來積極履行社會責任。
關于重點突破哪些難題，破除地方保護主義尤為需要關注。當然，從地方政府自身角度來看，當地一些產業確實關系到民生發展以及考核指標，有本能的動機去設置地方保護政策。對于公共政策研究者而言，我們也希望能夠通過制度性設計，克服掉人性中的趨利避害這種本能。因此未來推進全國統一大市場建設，鼓勵地方政府主動打開本地市場，可以在“十五五”規劃的指標設計方面加以引導，例如構建統一大市場指標體系，設置地方貢獻度、區域合作度等能夠衡量市場開放程度的指標，去衡量區域之間的物流通暢程度、共享經濟水平等。
本刊記者：金融既是重要的戰略資源，自身也是改革的重點領域。“十五五”期間，中國金融業如何找準自身在發展規劃中的定位和改革方向?如何在服務規劃實施的同時，實現自身發展?其中，大型商業銀行如何將自身的戰略發展融入國家的整體發展規劃?
李治：考量“十五五”期間金融業的定位和自身發展，需要了解做規劃最重要的關注點有兩個，一是目標，二是項目，資金跟著項目走，項目跟著目標走。“十五五”時期，金融必須繼續堅持服務實體經濟的根本宗旨，這是毋庸置疑的;與此同時，應當明確構建中國特色現代金融體系的具體目標。過去金融的現代化總是對照西方標準，但其實現在中國金融已經在不少方面處于世界領先位置，比如移動支付工具的應用，就是支付手段的現代化。但是與國外相比，我們金融創新的現代化或者說金融理念的現代化還存在差距。在安全和創新之間，我們可能還需要再放開一點步子。“十四五”及之前，中國在金融領域保持了穩定發展，沒有發生系統性風險，這一成果要充分肯定。但另一方面我們要看到，中國金融體量已經大幅躍升，在守住不發生系統性風險的同時，面向未來開拓創新的腳步亦不能停止。有了體量的支撐，有了較為完善的體系，有了寬闊的國際視野，有了足夠的國際布局，中國金融業可以通過積極的金融創新去提升國際話語權，要積極參與國際標準制定，扎實推進人民幣國際化，大型商業銀行可以在其中發揮先鋒作用。
未來如果金融要做規劃，從指標引領的角度來講，需要設計一套比較靈活的指標，數量不必太多，同時確定幾個重點工程或者重點項目，比如支付體系現代化工程、人民幣國際化工程等等，以此引導商業銀行特別是大型商業銀行去研究、推進、落實。同時設計好對基層創新的支持，包括設計一定的容錯機制。考慮到金融市場變化快、波動大，制定細致的金融規劃難度較大，但是政策性和方向性的內容要有，這是未來五年金融改革的方向性依據，也會對大型金融機構的發展產生更強的政策引導和戰略導向作用。
