黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》)提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

　　當前，解決經濟運行中面臨的總需求不足問題，要以城市化為根本之策。由此，不僅能有效緩解短期增長壓力，而且將釋放中長期增長潛力。

　　結合當前形勢，以下兩個判斷值得關注。

　　第一，我國城市化明顯滯后于工業化，成為最大的結構性失衡。從國際經驗看，發達國家工業化率達到峰值時，城市化率一般達到70%左右的水平。比如，美國1956年工業化率達到39.1%的峰值，當時其城市化率為67.8%;日本1970年工業化率達到46.7%的峰值，當時其城市化率為71.9%。中國工業化率在2011年達到峰值，但當時常住人口城市化率僅為50.5%，戶籍人口城市化率就更低。目前，我國進入工業化后期，但城市化仍處于發展中期。2023年，我國常住人口城市化率為66.16%，而戶籍人口城市化率僅為48.3%，兩者相差約18個百分點。

　　第二，以城市化為主線解決國民經濟運行中的短期和中長期問題。比如，房地產市場，盡管問題與情況有所改善，但是3億農民工的住房問題尚未“解凍”，由此，房地產刺激政策全面釋放需求的功能是有限的。再如，上半年推出了“以舊換新”等消費促進政策，但1—9月家電等價格同比下降1%，說明發放消費券、“以舊換新”等政策尚未達到預期效果。抓住總需求不足的突出矛盾，需要牢牢抓住城市化這條主線。

　　未來1—2年，基本解決農民工市民化問題

　　農民工為我國經濟社會發展作出了巨大貢獻，但農民工尚未真正融入城市，直接制約了內需潛力的釋放。2023年，全國農民工總量為2.98億人，而農民工月均收入4780元，僅相當于城鎮職工月均收入的47.5%。相當一部分農民工既回不了農村，也融入不了城市，面臨較大的養老、醫療與子女教育壓力，導致農民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。

　　2023年，我國外出農民工平均年齡為38.9歲，1980年及以后出生的新生代農民工已成為外出農民工的主體，對落戶城市的需求日趨強烈。目前，總體上看，有條件來基本解決這個問題。如果按最寬泛的口徑估算，農民工市民化涉及的綜合成本(人均公共成本15.59萬元)，需要投入各類資本46萬億元左右;如果按中等口徑估算，即與農民工市民化相關的直接成本(人均直接成本10萬元)，需要投入30萬億元左右;如果按最窄口徑估計，即農民工基本公共服務成本(人均成本5萬元)，需要投入15萬億元。

　　為此，建議未來1—2年，全面取消城鄉二元戶籍制度，實現農民工市民化重大突破;全面實行與基本公共服務直接掛鉤的居住證制度，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過得體面。

　　推進農民工市民化，關鍵是讓農民帶著土地收入進城。目前，農民以及農民工在農村的宅基地難以形成市場，配置低效。有研究表明，若進行市場化流轉，每年宅基地轉換的市場價值合計約4.4萬億元。農村土地流轉將使得農村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉居民可支配收入比由2.38∶1縮小至1.77∶1。為此，建議在嚴格的土地規劃管理、嚴格的土地用途管制這“兩個嚴格”的前提下，推動農村土地資源尤其是宅基地資源由市場決定配置，以使廣大農民享受土地財產權。同時，加快推動城鄉之間人員、土地、資金等要素雙向自由流動，使農村成為吸引要素流入的重要領域。

　　未來3—5年，基本解決城鄉基本公共服務短板

　　城市化進程與社會保障水平直接相關。我國城市化滯后于工業化的一個重要原因在于城鄉基本公共服務仍存在較大差距。有研究表明，我國目前的收入再分配政策使基尼系數僅下降10%左右，遠遠低于大部分歐洲國家20%—40%的下降幅度。城鄉社會保障支出結構不平衡加大城鄉收入差距。2022年，我國企業退休職工每月人均基本養老金水平為3148.6元，而城鄉居民基本養老保險的基礎養老金為每人每月205元，兩者相差約15倍。有研究表明，在當前城鄉二元結構下，農民工的消費被抑制了約23%;如果通過城市化并實現城鄉基本公共服務均等化，把1.8億農民工的消費潛力釋放出來，每年預計可新增2萬億元以上的消費需求。

　　推動城市化進程，根本舉措在于推進城鄉基本公共服務均等化。為此，建議把補齊基本公共服務短板作為一攬子增量政策的重中之重。未來3—5年，在加大財政支出結

　　構調整中，要加大社會保障等基本公共服務的投入力度。

　　未來5—10年，以城市化帶動形成以服務型消費為主的消費結構

　　城市是消費的主要載體，尤其是服務型消費的主要場景。2023年，農村居民服務型消費額僅為城鎮居民的45%。初步測算，城市化率每提升1個百分點，將釋放1000億元的服務型消費需求。

　　與發達經濟體相比，我國服務型消費仍有相當大的升級空間。2023年，我國人均GDP約為1.27萬美元，與美國1980年的水平相當;但同年，我國服務型消費占比為45.21%，低于美國當年9個百分點。如果加大政府在城市教育、醫療、文化等領域的公共消費支出，并由此拉動個人消費，預計到2030年，我國服務型消費占比有望達到50%以上，基本形成以服務型消費為主的消費結構。

　　未來5—10年，我國服務型消費增長將處在一個關鍵時期。城市作為服務型消費增長的重要載體，不僅能夠吸引消費，而且還能帶來投資。以?？跒槔?，2023年6月，周杰倫在?？谶B開四場演唱會，4天吸引了15萬名觀眾。其中，外省觀眾9.51萬人次，占游客總數的61.5%。今年9月，坎耶·維斯特世界巡回試聽會?？谡疚私?萬名觀眾，島外觀眾占比達到96.5%。由此，建議以更大力度支持海南打造國際旅游消費中心，全面放開教育、醫療、免稅、大型文化娛樂演出等產業，豐富國內居民的國際化消費產品供給。

　　此外，實行高中義務教育迫在眉睫。以2023年普通高中生均教育經費25811元計算，實現高中義務教育全覆蓋需要新增教育經費650億元左右，占2023年全國教育總經費的1%。如果把現有的中等職業學校設施設備改為普通高中，所需投入還將進一步減少。

　　以行政區劃調整為突破，推進城市化進程

　　城市化的發展將帶動形成以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。這需要優化大城市、中心城市的空間布局。未來幾年，要適應城市化發展進程，支持具備條件的省份從有利于發揮中心城市帶動作用出發，優化行政區劃設置，并發揮央企國資在行政區劃調整后的基礎設施建設中的基礎性作用。

　　隨著城市的快速發展，現有的行政區劃及相關管理體制對城市發展產生了一定的束縛作用。按照經濟社會發展的需要，加快城市之間的融合、建設大城市成為推進城市化進程的重要途徑。要鼓勵一些相鄰城市之間通過打破行政分割走向融合，成為區域性的大城市。例如，湖南的長沙、株洲、湘潭三市完全可以根據當地經濟社會的發展需要，打破行政區域的分割，走向融合，擴大城市規模，成為區域性的經濟中心，產生更強的經濟社會輻射能力。

　　考慮到大都市圈、城市群、城市帶發展一體化的現實需求，尤其是在京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略實施的背景下，需要跨區域行政協調的事務越來越多，建議由中央牽頭設立區域發展委員會，主要負責組織、督辦、落實跨區域發展戰略，從中央層面加強跨區域行政協調，有效推進區域經濟社會一體化進程。

　　建議“十五五”研究制定我國城市化中長期發展規劃

　　《決定》指出，健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。

　　城市群、都市圈建設是解決當前我國總需求不足的關鍵之舉。建議在《國家新型城鎮化規劃(2021—2035年)》的基礎上，將城市化發展規劃作為中長期經濟發展的戰略安排，研究制定“十五五”城市化專項規劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發展新格局。

　　以城市基礎設施為依托的承載力體現了城市的形象和對外吸引力，不僅是展現城市化水平與質量的重要標志，也是支撐經濟增長的重要力量。初步測算，未來10年，我國城市市政公用設施固定資產投資累計將超過45萬億元人民幣。

　　以城市化為載體穩步擴大中等收入群體規模。從國際經驗看，在城市化加速發展階段，中等收入群體規模會快速擴大。當前，我國中等收入群體規模為4億人左右。如果到2035年，中等收入群體規模實現倍增，將成為城市化的中堅力量。為此，建議盡快制定中等收入群體倍增的國家規劃，力爭到2035年，我國中等收入群體達到7億—8億人、占比超過50%。

　　將海南作為城市化綜合改革試點省份

　　當前，在加快推進海南自由貿易港建設的背景下，海南有條件、更有需求在城市化方面走在全國前列。一是《中華人民共和國海南自由貿易港法》提出，國家推進海南自由貿易港行政區劃改革創新，優化行政區劃設置和行政區劃結構體系;二是海南自由貿易港的實施范圍為海南島全島，包括農村在內;三是海南80%的土地、60%的戶籍人口、20%的產業在農村，需要盡快形成全島統一的產業布局、開放布局、城市化布局;四是海南以“多規合一”改革形成全省統一的空間規劃體系，深化“多規合一”改革，需要推進城市化為主線的制度集成創新。

　　對此，提出以下三點建議。

　　第一，將海南作為城市化綜合改革試點省份。建議國家相關部委會同海南省政府盡快研究制定《海南城市化建設綜合改革試點省份實施方案》，重點支持海南推進土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點。

　　第二，支持海南加快推進行政區劃調整。2023年，海南單位土地面積GDP產出僅相當于廣東的29.3%、臺灣的14.8%、香港的0.91%、新加坡的0.46%。若通過行政區劃調整使海南土地資源利用效率達到香港的5%，將釋放4萬億元以上的資本需求。建議按照《中華人民共和國海南自由貿易港法》的要求，盡快形成行政區劃調整方案。

　　第三，爭取中央加大對海南城市化的資金等投入力度。建議國家相關部門重點在城市重大基礎設施建設、教育、醫療、社會保障、公共文化等基本公共服務方面加大財政投入。