公共數據是數據要素中最重要的資源之一，兼具“治理要素”與“生產要素”雙重屬性，在推動經濟社會發展和國家治理能力現代化中具有重要作用。我國高度重視公共數據資源的開發和應用，將其視為提升公共服務水平、推動數字經濟發展、提升國家治理能力的重要方式。2022年12月印發的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(以下簡稱“數據二十條”)對公共數據的共享開放和開發利用作出重要部署，強調要“推進實施公共數據確權授權機制”。2024年4月，國家發展改革委辦公廳、國家數據局綜合司印發的《數字經濟2024年工作要點》明確，加快構建數據基礎制度，推動落實“數據二十條”。加大公共數據開發力度，進一步釋放數據要素價值。這使得公共數據開發開放與流通使用，以及公共數據授權運營進入快車道，數據要素市場“蓄勢待發”。

　　公共數據授權運營，指以公共數據開發利用為目的，授權特定運營主體對公共數據進行加工，形成數據產品與服務提供給市場與社會。目前，全國多個省份持續探索實踐公共數據授權運營形式，其中，北京、上海、廣東、海南等20多個省份已出臺規范性文件，為本地區公共數據授權運營實踐工作提供政策支撐和法規保障。比如，北京市以金融領域為先行試點，率先建立“金融公共數據專區”，匯集公積金、稅務、社保等金融公共數據，實現金融公共數據在不同場景中的應用。今年4月，河北省石家莊市公共數據運營試點首個場景“婚信寶”正式落地，為保險、金融行業提供婚姻公共數據，探索在風險預警與識別、家庭財產分割與繼承、社會關系篩查等方面提供服務。

　　近年來，公共數據授權運營創新實踐賦能經濟社會高質量發展，取得了多項成果。但還存在數據確權與開放制度頂層設計不完善、公共數據開放范圍待明確等問題，亟須從制度頂層設計、政策指引、具體規則等方面給予完善。

　　積極推動公共數據授權運營制度頂層設計。一方面，持續推動數據基礎制度建設，不斷完善和優化頂層制度設計，形成統一明確的關于公共數據開發利用、數據產權確權、數據流通合規、收益分配等重大問題的制度指引，構建系統完整、科學合理、協調統一的數據基礎制度體系;另一方面，繼續深入探索地方“先行先試”，試構建地方公共數據授權運營體制機制，借由地方授權運營的立法試驗，總結經驗并形成可復制可推廣的方案，為中央層面立法準備制度基礎與必要條件，確保統一性立法更具有普適性。

　　明確公共數據授權運營的分類分級標準。高質量的公共數據供給是分析使用公共數據、釋放其巨大要素市場價值的前提。明確授權運營的數據范圍，制定相應的公共數據分類分級方案，可以確保不同條件的公共數據進行不同程度、不同類型的授權運營。從這個角度看，公共數據授權運營的分類分級對提升授權運營效率、保障公共數據授權運營安全具有重大意義。數據分類是分級的基礎。目前，各地實踐中采用的分類標準不一，用以滿足不同需求場景。具體而言，凡涉及國家秘密、商業秘密、國家安全、個人隱私或其他涉密的公共數據都屬于禁止授權運營的公共數據。針對受限開放的公共數據，應在科學性、系統性分類原則指導下，根據授權運營需要，結合公共數據的來源、內容、屬性和特點，充分考慮公共授權運營中的公益性與經營性、公共服務職能與資產增值之間制度構建的平衡而進行分類。數據分級是依據公共數據重要性或影響程度進行定級，從而保護相關主體權益和公共數據安全。一方面，要對數據要素的分類分級管理規范立法，授權專門數據機構進行全國性整體統籌，由各地區、行業、單位根據業務范圍實踐需求具體實施，實現公共數據規范化分級分類;另一方面，可以通過明確公共數據授權運營分級分類標準工作，強化公共數據開放質量管理，推動數據要素規范化、標準化采集與動態更新，不斷提高公共數據供給質量。同時，要加強公共數據供給、流通、應用全過程安全保障，確保公共數據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯。

　　創新公共數據授權運營體制機制。公共數據授權運營是釋放公共數據生產要素價值、培育數據要素市場的核心推動力量。創新公共數據授權運營機制，應著重研究授權運營機制中的重點行動要素。首先，加快研究公共數據資源價格形成機制。堅持“價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”的總體原則，建立全面、準確、及時反映數據要素成本、價值和供需關系，以及適配數據要素獨特規律和符合當前我國國情的公共數據價格形成和收益分配機制。其次，授權運營的收益合理分配是機制實現的基礎。結合授權運營的不同目的，探索建立公共數據資產治理投入和收益分配機制。按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，依法依規維護各相關主體數據資產權益。通過公共數據資產運營公司對公共數據資產進行專業化運營，推動公共數據資產開發利用和價值實現。尊重公共數據資產價值再創造、再分配，支持數據資產使用權利各個環節的投入有相應回報，從而激發各方協作的積極性。推動公共數據資產收益按照授權許可約定向提供方進行按比例分成，保障公共數據各相關利益方依法依規獲取各自的收益。最后，運用各種專業技術服務提升公共數據運營與治理水平，實現公共數據產品價值化。在公共數據授權運營制度設計中，應明確公共數據運營的授權管理主體及職責、公共數據管理、授權模式及運營單位資質、授權管理程序、收益分配機制、安全保障、運營評估標準等，規范公共數據授權、加工、經營、安全監管等流程。

　　持續優化公共數據開放平臺功能。公共數據授權運營平臺建設是數據要素流通和應用的重要數據基礎設施。目前，各地試點均積極推動公共數據平臺建設，形成了不同類型的平臺建設模式。如成都、青島等建立統一公共數據運營服務平臺;北京、貴州、上海等地采取以區域內大數據交易所平臺與本地區公共數據開放平臺相結合的平臺運營模式;海南建立了集合公共數據資源加工、管理、流通、交易全流程服務一體化的公共數據綜合服務平臺。目前，我國公共數據授權運營平臺建設已積累了一些實踐經驗，下一步，應持續優化公共數據開放平臺功能。首先，完善現有公共數據平臺備案機制，制定統一的公共數據開放平臺管理制度，滿足社會公眾多樣化的搜索需求。其次，強化公眾與平臺之間的互動，促進公眾對公共數據授權運營的認知、理解與使用，吸納公眾參與公共數據授權運營，將公共數據授權運營成果與經驗進行社會化共享。

　　加強公共數據安全運營保障。由于公共數據體量巨大，涉及眾多個人相關信息和數據，所以公共數據授權運營應在保障公民個人信息權利和公共信息安全的前提下展開。首先，加強授權入口環節管理，規范授權運營流程。其次，針對公共管理數據，應當明確特定層級數據管理部門作為統一授權單位;對于公共服務數據，應當在數據管理部門的安全審查前提下進行備案后開展授權運營。最后，明確授權運營主體資質要求，并堅持“數據可用不可見”原則。

　　充分保障公共信息與個人信息安全。著力細化公共數據授權運營流程，加強合規監控。有效的風險監測和安全防護機制對保障個人信息權利與公共信息安全尤為重要。要對公共數據進行風險監測和安全防護，建立預防、預警和應急處理機制。具體可以通過強化各環節數據安全責任制度，建立預警與應急處理機制，健全風險評估安全機制，實施數據安全技術防護，加強各環節相關人員安全監管等機制，形成監管合力，從而促進公共數據安全、合規、高效開發利用，加快推動數字經濟創新發展。

　　(作者單位：河北省社會科學院法學所)