關于特大以及大城市人口規模是否應該控制，以及能否控制住的問題，學術界和政策部門一直存在巨大爭議：中國既往的城市化政策一直在嚴格控制大城市的人口規模，但無論是我國改革開放以來的實踐，還是國際城市發展的經驗，都已經非常清楚地表明，控制包括特大城市在內的大城市人口和建設規模，難度很大，而強行控制帶來的經濟、社會成本也非常之高。尤其是近幾十年來的國際經驗更進一步展示了大城市如果通過好的定價機制來實現有效的水土資源利用、環境保護以及交通流量管理等措施，將有力發揮大城市與特大城市的規模經濟與集聚效益，這些城市不僅更有經濟活力，甚至還更有利于節能減排和土地集約利用。包括美國、英國在內的絕大部分發達國家，即使在工業化之后進入后工業化時代，也仍然出現了人口不斷向大城市、特大城市進一步集聚的現象。對此，美國哈佛大學經濟學家愛德華?格萊澤(Edward Gleaser)在產生重大影響的近著《城市的勝利》中進行了非常具有說服力的描述和解釋。從中國大城市與特大城市的現狀來看，北、上、廣、深四個特大城市都有接近乃至超過1000萬的外來流動人口已經在城市生活與工作，而此次規劃雖然提高了特大城市標準（城區常住人口500萬以上），但特大城市與超大城市（1000萬以上）仍有16個。這些城市的外來流動人口甚至占到中國跨區外來流動人口的絕大部分。那么特大城市“嚴格限制外來流動人口”是否意味著這些已經定居、就業的外來人口所需的與戶籍對應的公共服務無法解決，甚至還面臨被用各種“經濟、社會手段”逐步擠出這些城市的危險？如果是這樣，那么戶籍改革就不僅會因為無法充分發揮特大城市規模經濟與集聚效應帶來巨大的經濟成本，而且將帶來重新安排人口格局所致的巨大社會成本?！兑巹潯愤€提出，“全面放開建制鎮和小城市（50萬人以下）落戶限制，有序放開中等城市（50-100萬人口）落戶限制、合理確定大城市（100-300萬）落戶條件”。如果對這些措辭有一個基本合理的理解，就是至少在中等城市和大城市，戶籍改革的主動權交給了缺乏給外來人口解決戶籍及其相關公共服務積極性的地方政府，而戶籍改革恰恰應該是中央政府的責任。即使對于那些被要求“全面放開”落戶限制的建制鎮和小城市，沿海廣大地區和內地少數可以創造就業、也吸引了不少外來人口的建制鎮和小城市，其實早在中央政策頒布之前就已經開始實施對外來人口具有很強歧視性的“積分制”，那么中央相關政策文件就應該清理這些積分制，而不是進一步推廣“積分制”。否則，這樣的戶籍改革政策就不是進步，而是倒退。

   “三個一億人”計劃也具有較大爭議，特別是通過實施戶籍制度改革方案，使大約1億具備條件、也有意愿的農業轉移人口落戶各類城市和城鎮，同時引導約1億人在中西部地區實現就近城鎮化。目前中國城市流動人口已經超過2.6億，來自農村的流動人口也在2億左右，如果到2020年都不能解決上述流動人口的戶籍與相關公共服務問題，那么未來每年新進入城市的上千萬流動人口問題的解決就更是遙遙無期，而引導1億人在中西部地區實現就地城鎮化的前景也未必樂觀，尤其考慮到2009年之后很多中西部地區推進的大規模工業化和城鎮化建設，不僅招商引資的效果不理想，而且不少中西部的地方政府還背上了巨額債務，未來出現“鬼城”的概率不小。無論從就業創造能力還是公共服務提供的財力上，前景堪憂。

   我們認為，目前出臺的戶籍改革方案，實際上沒有對戶籍改革成本與收益進行準確的評估，也沒有對配套政策改革方案進行深入考察。如此所導致的結果，一方面使得改革的目標設定（三個一億人）相對于現實發展而言顯得過于保守，而另一方面由于缺乏有效的配套改革措施，又將使得這些保守的改革目標也難以實現。實際上，通過有效的配套改革措施，不僅可以大大降低改革成本，也可以有效提升戶籍改革的收益，甚至為拉動短期經濟增長，逐步消除城市房地產泡沫、推動地方政府逐步擺脫當前不可持續的土地財政創造條件。

   三、以城郊村土地制度改革為切入點推動新型城鎮化

   我們提出，推薦戶籍制度改革的關鍵，在于從中央層面啟動有效的土地制度改革，全面降低農民工舉家遷移并順利在城市定居的所需成本。實際上，從德國起源，日、韓采用并在我國臺灣地區得到廣泛運用的一種土地開發模式，即所謂的“區段征收”完全可以在大陸進行創造性地運用來推動城鎮化過程中的戶籍改革。在這種模式下，政府與原土地權利人合作開發土地，政府獲得了城市發展所需的公共設施用地，而原土地權利人領回固定比例抵價地，共享城鎮化發展成果，減少了社會矛盾。他山之石，可以攻玉，無論是外來流動人口住房問題，還是流動人口子女教育問題，都可以創造性地運用上述思路，通過有效的土地制度改革來實現。改革要旨，就是要賦予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民和村集體一定的土地開發權利，讓他們能在符合城市規劃和基礎設施要求的前提下，合法地為外來流動人口大規模建設短期只能用于出租的住房。

   在具體操作過程中，應適當結合中國的特有國情，特別是農村土地為集體所有這個特有國情，在人口流入地城市的城郊村和城中村，以土地國有化為前提，并要求作為原土地權利人的村集體和村民上繳部分公益事業用地和基礎設施融資用地后，進行剩余部分土地使用權的確權并進行出租房建設開發，在有效改造城中村、城郊村基礎設施、全面提升公共服務基礎上，讓這些“城中村”、“城郊村”地段為低收入階層和流動人口提供市場化定價的廉價、優質住房，最終建立政府、包括村民與村集體在內的原土地權利人、外來流動人口及其子女在內的多方利益均衡。政府不僅不用額外投入這些地段的基礎設施改造，而且可在改造中抽取相關開發稅費，當改造完成后，地方政府可通過出租屋管理費、出租屋租金收入所得稅及最終實現的物業稅獲得較為長期和穩定的稅源。

   上述基本原理可通過以下簡例說明：假設某城中村、城郊村有100畝土地，其中有200戶原住村民，每戶有一處宅基地。城市外擴時政府可直接與村民進行談判，在明確開發增值前景與利益分配方式后，要求村民無償向政府繳納部分土地（如50畝）以支持整個開發項目。在政府拿走的50畝土地中，30畝－35畝土地用作整個地段的基礎設施建設，剩下15畝－20畝公開拍賣以支付基礎設施費用。而村民雖放棄了50畝土地，但卻獲得了剩余50畝、且已轉為國有土地的相應開發權。由于基礎設施改善及政府給予的一定容積率獎勵，這50畝土地的開發價值會高于未改造前的100畝土地價值，那么村民就可以用自己集資或使用國有土地使用權證作為抵押并貸款建設安置房和出租屋。接下來，政府可以明確通過這種方式建設的住房在10－20年內只有有限產權，只能用于出租，不可上市銷售，但達到規定年限后，則可以給予其完全產權，允許上市流轉。

   一旦這種開發模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，我國主要人口流入地的城市出租房供給就會大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動人口可支付的水平。地方政府也就根本無需大規模建設廉租房或公租房。10－20年之后，相當部分外來人口將有購買住房的經濟能力，逐漸從租房者變為住房所有者。初步估算，未來5年左右完全可以建設50億平米、套數上億的出租房，按照上述建設速度，未來5年年均房屋出租面積可達25億平米，年均房租按每平米1年100元計算，總租金可達2500億元。而出租屋建設每平米2000元產值計算，每年總產值可達到2萬億，加上相關地段基礎設施建設、房屋裝修、家具、家電購買等，將非常有效拉動短期乃至中長期全面拉動經濟增長。

   上述改革措施，本質上是一種雙軌制、漸進式的土地制度改革方案。這里的方案中，之所以要對本地農民所建住房加以產權限制，就是因為目前房地產市場已經存在較為嚴重的泡沫。如果不加開發的限制，村民就一定會傾向于蓋商品房。如是，將不僅無助于解決流動人口居住問題，而且還會馬上對現有商品房市場造成巨大沖擊，極端情況下甚至會引發房地產市場的崩盤。而通過雙軌制改革方案，就可以在避免對現有商品房市場造成巨大沖擊的同時，也釋放一個炒作商品房沒有前途的信號，從而對炒房者形成威懾，這樣，政府完全可以全面取消目前各級城市對房地產市場采取的房地產調控政策，降低其對商品房市場和經濟增長的負面效應。

   通過上述雙軌制改革方案，還可推動流動人口子女就學問題的解決。比如，對以出租房為主，容納外來人口的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費獲得的部分用地建立公立學校，接收外來人口子女入學。而學校的日常運營費用，則可以部分來自于對本地村民所建出租屋征收的所得稅，部分來自于地方政府財政，甚至還有部分可以中央轉移支付。比如，如果稅率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，5年共建50億平米，平均每年出租25億平米，每年租金可以達到2500億，租金所得稅按10%抽取就可達到250億元。

   上述改革措施，還可以在短期和中長期拉動經濟增長。從短期來看，只要政策得當，將極大激發城中村、城郊村村民與村集體進行大規模改造的積極性，那么就會迅速提升對目前國內產能嚴重過剩的鋼鐵、水泥、能源、家電、家具產品以及房地產相關服務如裝修服務的需求。從中長期來看，流動人口家庭遷移和在就業地實現定居，將增加目前顯得短缺的城市中低端勞動力供給，一方面降低工資過快上漲壓力，另一方面原來作為留守人群的勞動力（如為照顧孩子回鄉上學而不得不在農村留守的母親）也可以加入城市勞動力大軍，反而提高了家庭勞動力收入，并拉動內需和經濟增長。

   四、推動低效工業用地再開發，化解地方債務

   當然，僅僅采用前述改革措施，仍然很難說服目前對土地財政依賴過高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革為突破口的戶籍改革。這是因為，地方政府還有很多城市基礎設施建設已在進行或將要進行，手上還有大量存量債務也要償還。對地方政府而言，上述土地制度改革可能會被認為損害其財政利益。

   雖然從長遠看，我國地方稅制改革的一個方向，是用物業稅替代土地出讓金，但短期來看，這個目標還很難達到。比如，物業稅如果只對第二套（或一定面積）以上住房征收，由于城市里有2套以上住房的居民大約在20%，所征收物業稅將非常有限，在目前房地產形勢并不樂觀的情況下，貿然啟動甚至可能導致房地產拋售以及房地產、商住用地出讓價格大幅度下降，對地方政府帶來的間接財政損失甚至會超過其直接收益。而要對包括第一套住房在內的所有城市存量住房征收物業稅，則很難獲得民眾廣泛支持，尚不具備全面開征條件。那么，更為現實的解決方案是什么？

   需要強調的是，即使城市不再按照傳統方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業用地在內的存量土地，甚至還有大量的儲備商住用地，即使對于絕大多數用地緊張的大城市、特大城市也是如此。這些土地完全可以在未來一段時間給地方政府帶來持續的財政收入，尤其是大量的存量工業用地，如果進行更集約化利用，完全可以在未來5-10年的過渡期內為地方政府提供相應的財源。其中的一個關鍵措施，就是對存量工業用地和開發區重整，同時騰出空余土地逐漸轉化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現有城市房地產泡沫，而且可為地方政府籌集數額可觀的土地出讓金和各類房地產開發稅收，并用于地方建設融資和巨額存量債務償還。

   實際上，由于各地殺價招商引資，我國絕大部分地區城市范圍內的工業用地，尤其是工業園區與工業開發區用地效率非常低下，據國土資源部的調查，即使在很多沿海經濟發達地區，工業項目用地容積率也只有0.3－0.6，工業用地平均產出率非常低，只要政策合理，通過工業園區土地重劃，平均容積率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，這些工業用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方以低價出讓的。利用很不集約。因此，完全可以考慮采取包括空地閑置稅，規劃調整、政府與廠商合作開發等各種手段，推動政府與原工業用地者重新談判。比如，政府可以直接投資或引導投資者選擇開發區的合適地段興建多層廠房，讓既有工業用地者實現無成本轉移，這樣既有工業區面積就可以大幅度縮小。然后，政府就可以運用規劃手段，將節約土地分年轉化為商、住用地并收取出讓金。從一些發達地區的情況來看，許多工業用地也在悄悄改變用途，以工業廠房名義實質行使辦公及總部基地等用途。部分制造業企業也正在積極和政府溝通，試圖盤活企業閑置存量用地，進行商業、住宅業開發。

   在實際操作中，地方政府須和原土地權利人進行充分談判，在分享收益的前提下實現上述用地結構調整。為此，中央則需要在關于商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策上進行相應調整，允許地方政府與原土地權利人（那些已獲低價工業用地的制造業投資者）之間建立一個合理的收益分配談判機制。其中一種思路，是地方政府可能給原制造業企業留用一定比例商、住用地后，再根據規劃統一變更宗地性質后把政府所獲得土地通過招、拍、掛等公開出讓方式推向市場。另外一種思路，是地方政府考慮以一定溢價將閑置工業用地或者低效率利用的工業用地收回，再由土地儲備中心統一收儲，然后“招、拍、掛”出讓。但上述兩種方式，都仍然無法從根本上改變地方政府作為城市單一商、住用地供地主體，從而必然會限量少供商、住用地，以最大化商住用地土地出讓金的局面，而這恰恰是目前中國城市房地產泡沫形成的一個關鍵體制基礎。

   考慮到房地產泡沫已比較嚴重，短期內可以采取上述兩個方法，但中期改革應該是只要符合地方基本城市規劃要求，在政府修改規劃用地性質基礎上，允許原工業用地廠商直接與商住用地開發商進行土地交易，政府通過累進土地增值稅（或補交商住用地出讓金方式）來獲得相關土地改變使用性質所帶來的增值收益。這種做法，在以前劃撥用地入市的操作中早有經驗，因此并不難推動。但這個改革的關鍵，是改變地方政府作為城市單一商住用地主體的局面，讓他們從市場化交易中抽取增值稅（也可稱為補交商住用地出讓金），從而切實改變地方政府的激勵，只有這樣，在城市中創造多個供地主體，才能扭轉城市商住用地壟斷“招、拍、掛”所帶來的限量少供，房地產泡沫難以緩解的現象。

   當然，要實現上述改革，中央政府首先要嚴禁開發區進一步擴張。只有這樣，地方政府才會開始從存量用地集約利用這個方面去做文章，并制定分年度的整體土地利用結構調整方案。因此，上述用地結構調整的前提，就是地方政府不僅不能再像過去那樣低價征地、然后以更低的價格出讓工業用地去新建開發區，而且還要逐漸收縮既有開發區和工業用地規模，把中國工業用地比重過高、商住用地比重過低的局面逐步扭轉過來。由于中國目前制造業產能已經全面過剩，存在開發區過度建設，工業用地占地比重過高問題，中央必須要下決心全面叫停內地新一輪建設工業開發區狂潮，嚴禁地方政府零地價、負地價招商引資，否則不僅會進一步增加征地所致社會矛盾，還會把地方政府、國有銀行、最后是中央政府進一步拖入巨額不良資產的陷阱。

   調整工業用地結構給地方政府帶來的財政收入潛力，不僅包括工業用地逐年轉商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產建設為地方產生的各種預算內稅收。2003-2013年間，我國工業用地大約增加了2400萬畝，如果這些新增工業園區平均容積率能夠提高一倍，達到0.6-0.8的基本標準，就可以節約1200萬畝用地，相當于每個縣增加4000多畝用地（約2.7平方公里）。

   即使按照每年工業轉化為商住用地出讓只有50萬畝，以2013年平均每畝商住用地300萬元的平均價格計算，未來通過對低效工業用地的重整也可以籌措10年15萬億元、每年1.5萬億元的土地出讓金純收入。即使這個過程中讓利給企業一半，地方政府每年也可獲得7000-8000億元的土地出讓金純收入或土地增值稅收入。此外，如果上述50萬畝土地中1/3用于基礎設施與公益事業用地，剩余2/3用于住宅和商業開發，為33.4萬畝，容積率1.5，每年還可以開發3-3.5億平米住宅，每平米按照5000元單價計算，總產值大約1.5-1.85萬億元，新增增加值6000-7000億元，還可以新增各類房地產開發有關稅收2000億元以上。

   綜上，政府可以通過工業用地結構調整，獲得大約每年接近一萬億元的各類財稅與土地出讓金收入，基本可以補足目前模式下政府土地出讓金的純收益。最關鍵的，是這個措施和前面提到的城郊村居民為外來農民工蓋房子的改革措施結合起來，可以直接消化目前我國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業的過剩產能，救助這些行業存在生存危機的大量國企和民營企業。與未來我們在國企改革部分將要談到的地方國企改革將國有非土地資產變現的措施結合起來，就將有效化解地方政府的巨額存量債務；在防止房地產泡沫崩盤的情況下來逐步消除這些泡沫，讓城市居民有更多的非住房消費，讓城市流動人口有可支付的住房并逐步全面市民化，從而最終建立更具有可持續性的新型城鎮化模式。

   五、在純農區重點推進農地整理及折抵建設用地指標并跨區交易

   從未來10年來看，雖然城市存量土地已經不低，但我國城鎮化仍需要適度增加建設用地，即使工業建設用地未來不再需大幅度擴張，甚至總體上看還應該有所收縮，但局部地區工業用地還會增加，更重要的是，既有2.6億流動人口及其家庭成員入城定居，以及未來每年1500萬左右城鎮新增人口所需生活用地，以及相關城市公共交通、電力、通信、給排水等市政公用設施，學校、醫院、文化設施、體育場所等公共服務設施還會進一步增加，這都需要持續、穩定的城鎮建設用地投入作為基本保障。

   中央政府也提出，新型城鎮化模式的建立，需要城市化、工業化與農業、農村兩個現代化結合起來。一方面以城鎮化為內生動力的經濟持續發展有助于政府積累財力，實現工業反哺農業；另一方面只有大部分農民遷移定居城鎮，將承包地和宅基地逐漸退出，才有條件逐步解決農地細碎化問題，實現農業適度規模經營，也才能夠解決農村新增宅基地不斷占用耕地，存量宅基地卻無法有效利用的局面。上述背景下，通過統籌規劃管理，在充分尊重農民意愿的原則下，實施城鄉建設用地增減掛鉤與農村土地綜合整治，可以促進農村建設用地集約利用，對推動城鄉統籌發展，同步實現城鎮化與農業、農村現代化有正面意義。

   但在實踐中，一些地方政府為了獲得建設用地指標，以新農村建設為名大拆大建，強制性推動農村居民集中居住。無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，補償安置政策基本上是由地方政府主導制定，缺乏公共參與。我們認為，城鄉建設用地增減掛鉤政策不能搞一刀切，應該在積極穩妥、因地制宜、充分尊重農民意愿的原則下推進，同時還應研究制定土地增值收益管理辦法，明確土地增值收益的來源、形成和分配，確保增值收益全部返還農村，切實維護農民權益。更重要的，為鼓勵農村建設用地利用相對粗放的經濟相對欠發達地區，在充分尊重農民意愿前提下穩妥推進增減掛鉤工作，平衡增減掛鉤所需資金，維護項目區農民利益，政府應該在結果可控、有償調劑收益反哺農村的原則下，通過試點，探索省內增減掛鉤節余指標跨縣有償調劑政策，培育規范的土地發展權交易市場。

   “城鄉建設用地增減掛鉤”措施的本質，是要在城市新增建設用地的同時，確保農村耕地數量不減少。但宅基地復墾并不是唯一的增加耕地的方法，實際上，還可能存在一個成本更低、效益更高的方法，就是進行“農地整理”，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，歸并零散地塊等措施，在加強農田水利設施建設，提高既有耕地質量的基礎上，同時增加有效耕地面積。如果中央允許地方政府對土地整理新增有效耕地面積按照一定比例折抵建設用地指標，那么地方政府就會有很大積極性利用新增建設用地指標的經費去全力推動農地整理工作，從而讓中國的城市化與耕地保護、城市化與農業現代化真正結合起來。

   較之宅基地復墾折抵建設用地指標的政策，我們認為，“農地整理新增耕地折抵建設用地指標”政策有以下幾個明顯的好處：（1）農地整理成本顯著低于宅基地復墾成本，避免社會資源無謂浪費；（2）農地整理可以有效地改善農業基礎設施，提高農地質量，真正對農民、農業有利，更有利于實現耕地保質、保量的目標；（3）農地整理不僅不影響農民生活、生產，反而有助于農民增產增收，不會帶來農民集中居住可能帶來的社會不穩定問題。

   因此，在現行建設用地計劃管理體制不進行過大調整的情況下，與其只通過“城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤”政策來補充建設用地計劃指標不足，不如進一步允許通過農地整理來折抵建設用地指標。但這些措施完全可以分步進行。第一步首先是在市縣、省級行政范圍內建立起農地整理折抵建設用地指標政策，并建立嚴格監督和驗收機制。第二步，在全國范圍內建立以折抵指標為主體的土地交易市場?？傮w來說，恰恰是因為在資源豐富的欠發達地區用地需求少，既沒積極性也沒有足夠的財力投資于農地整理，如果允許農地整理新增耕地折抵的建設用地指標跨省交易，不僅可以解決發達地區用地指標不足的問題，同時也向欠發達地區注入了大量的資金用于改善農業生產條件，提高農地質量。

   此外，應在農地整理基礎上再進行農地確權，解決農地細碎化問題。在這里，需要進一步討論農地整理與農地確權登記關系的問題。2013年中央一號文件提出，要用5年左右時間完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。一般而言，農地確權賦予了農民更完整土地權利，有利于土地利用效率的提升。但在中國農地確權仍然面臨三個關鍵問題：（1）農地確權是為了未來農地流轉，不僅可以轉租，更應該允許抵押和買賣，如果不能有效推進轉租和買賣，進行確權的收益就會非常有限，而確權本身成本并不低。但就目前來看，政府似乎沒有允許農地買賣的意愿，而沒有買賣自由則農地用于抵押的價值將幾乎不存在，因此，這種情況下進行農地確權的意義非常有限，從成本收益上看也不劃算。（2）還有一個農地確權時到底按什么方式確權，特別是高速城市化中人口大規模流動情況下應該給誰確權的問題。目前中國農村土地仍然是集體所有，而在農村社區內，由村莊內部不同家庭之間人口相對變動而帶來的土地調整壓力一直存在。如果在未來5年內按照現有的農地分配狀況全面完成確權，很容易引致二輪承包后未獲得土地的農民的反對，而重新根據現有人口確權又會導致那些已經占有土地農民的反對。結果很可能是進退兩難、甚至引發農民之間的矛盾；（3）更重要的，是中國目前有接近兩億的農村人口向城市遷移，相當比例的是長途、經常性遷移。如何處理定居城市的遷移人口留在農村的土地問題，是否應該直接給他們確權，就是一個需要周到考慮的重大問題。畢竟，絕大部分農村外出打工者的收入，要遠遠高于留在農村的務農者，而后者恰恰是因為農地規模過小，農業基礎設施與現代化水平不高而收入低下。如果也一視同仁地為前者確權，那么農村留駐人群也必然需要支付更多成本才能擴大經營規模，提高農業收入。過快且全面實現農地確權還面臨一個確權后無法解決中國農地細碎化，從而制約將來農業規模經營化的問題。中國農地利用的一個最基本特征是農戶經營土地規模小，農戶擁有的地塊數量多且每塊土地的面積都很小，形成了所謂的“碎渣地”困境。

   以上所討論的三個原因，使我們必須避免在土地確權問題產生“早做早主動，晚做晚主動，不做就永遠被動”的判斷。相反，在實際操作中，必須要進行充分準備，創造必要前提，有步驟地開展。我們認為，既然解決農地細碎化的一項關鍵措施是農地整理，因此，在農地整理基礎上再進行確權，就更有利農業生產的發展和農民利益的實現。特別需要指出，農地整理不僅可以新增農地面積，而且還可以提高存量農地的質量，相當于把蛋糕做大后再切分。這樣，在農地整理的基礎上進行確權，就不僅有助于土地規模經營和農業生產力提高，而且可以大大緩解目前確權中可能出現的農民之間的矛盾。

   這里的一個關鍵，在于調動地方政府進行農地整理、乃至于農田水利基礎設施建設的積極性。正如已有研究所指出的，如果可以借鑒我國浙江省上世紀末、本世紀初采取的農地整理新增耕地折抵部分建設用地指標并進行跨區交易的有效經驗并加以總結和提高后在全國推廣，那么就可以很快調動地方政府乃至于農民進行農地整理的積極性，而因此所產生的指標收入，完全可以部分用于農地整理、農地確權，甚至還可以部分用于村集體按照一定評估規則去購買那些到城市打工、定居的遷移人口在農村遺留的農地，再無償分給那些留在農村的人口。由于上述建設用地指標所產生的收入本質上來自于城市化過程中城郊農地轉化為非農用地的土地增值，上述措施實現了城市化與農業現代化，城市化與農村發展，農業規模經營的同步推進。

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