城鄉要素配置合理化既是推動城鄉融合發展的本質要求，也是城鄉經濟良性循環的重要表現，對提高全要素生產率、推動經濟高質量發展、構建新發展格局具有重要意義。近日，習近平總書記在聽取陜西省委和省政府工作匯報時強調，要健全城鄉融合發展體制機制，完善城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系，促進城市資源要素有序向鄉村流動，增強農業農村發展活力。當前，我國社會主要矛盾中最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，制約城鄉平衡發展的關鍵障礙之一，是城鄉要素交換不平等和流動不均衡，這種不平等、不均衡集中表現為要素權利的不對等、收益分配的不公平，以及長期以來生產要素由鄉到城的大量流出。這種局面的形成既是市場機制作用的結果，也有歷史性、體制性原因，當前主要原因在體制機制層面，突破口也在體制機制的改革完善上。因此，要加快構建有利于城鄉要素合理配置的體制機制，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，加快推動城鄉結構優化。

　　增強農業農村發展活力的內在要求

　　從歷史的角度看，城鄉差別隨著社會分工、階級分化和城市的形成而產生，城鄉之間要素價格、邊際報酬等差異，構成了城鄉要素流動的客觀基礎。由于城市空間利用效率一般高于鄉村、非農產業生產效率往往高于農業，要素從鄉村流向城市，通常會帶來城鄉要素配置效率提升和城市化發展，但過度的要素流失也會造成鄉村衰敗和農業萎縮，這成為不少國家在現代化進程中面臨的共同問題。在城市化進程中，多數國家都經歷過以城市為中心的階段，鄉村處于從屬或邊緣狀態，要素源源不斷從鄉村流向城市工業部門;但城市化進程完成后，一些國家開始重新反思城鄉關系，更加重視城鄉地位平等和功能互補，并通過各種方式來引導資源要素向鄉村流動，進而實現了工業化、城鎮化、農業現代化、信息化順序發展的“串聯式”現代化。

　　實踐表明，農村要素向城市的流動轉移是支撐工業化城鎮化起步和發展的重要條件，要素向城市規?；瘑蜗蛄鲃邮且欢v史階段的客觀現象，但只有城鄉生產要素雙向流動、平等交換和優化配置，才能真正實現經濟社會的持續良性發展。進一步，實現城鄉要素雙向流動既要發揮市場的決定作用，但又不能完全依靠市場機制，普遍的共識是政府必須而且可以發揮重要作用，這是由農業的弱質性和農村經濟的脆弱性所決定的。對我國而言，由于工業化城鎮化進程尚未結束，農村要素向城市流動的內在動能依然強勁，推動城鄉要素實現雙向流動，更加需要發揮制度創新、政策供給和政府投入的關鍵作用，這是我國推進城鄉融合發展所面臨的特殊時空背景。

　　當前我國城鄉要素配置不合理，不僅表現為要素流向的不均衡，更突出地表現在城鄉要素交換的不平等，主要包括要素財產權利的不對等、城鄉要素市場的二元性和要素收益分配的不公平。這種不平等的要素交換關系是歷史造成的，有歷史的合理性，在此不用贅言。近年來，伴隨一系列重大改革的深入推進，我國城鄉要素交換不平等的局面已經明顯改觀，更多資源要素開始向鄉村匯聚，但離真正解決這一問題還有不小距離，依然面臨較大挑戰。從實踐看，僅僅依靠政策的支持，抑或單純依靠市場機制的自我完善來化解、發展的過程來消化這一問題，顯然是不夠的。不論是從促進城鄉要素雙向流動，還是實現城鄉要素平等交換，都需要加快健全城鄉融合發展體制機制，強化有利于城鄉要素配置合理化的政策供給。

　　把握城鄉要素優化配置的三個要求

　　要素在城鄉的流動和配置是一個復雜的動態過程，在生產力發展的不同階段表現出不同特征。當前，我國城鎮化階段演進、新技術變革賦能和城鄉關系調整，推動城鄉空間邊界、生產網絡和價值功能不斷發生變化，已經并正在深刻改變城鄉要素流動與空間配置路徑。強化有利于城鄉要素平等交換、雙向流動的制度創設，需要把握好以下幾點：

　　城鄉發展共同體建設。城鄉功能互補是要素流動和交換的基礎。鄉村兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮共同構成人類活動的主要空間，各自發揮著不可替代的重要功能。實現城鄉要素雙向流動和平等交換，取決于城鄉地位的平等化，以及城鄉各自功能的有效發揮，進而形成互補互利、具有多樣性和靈活性的功能體系。從實踐看，僅僅依靠政府行政動員，又或一些企業、個人出于情懷不求回報的捐贈，來促進要素向鄉村流動，往往不具有可持續性。唯有城鄉各自不可替代的功能能夠有效實現，鄉村價值能夠充分挖掘，城鄉經濟循環能夠有效暢通，城鄉要素流動和交換才能更加充分。

　　城與鄉的雙向開放。要素雙向有序流動必然建立在城鄉雙向開放的基礎上。改革開放以來我國城鄉結構的轉化過程，事實上也是一個城鄉雙向開放的過程。然而，與對城市開放的普遍關注相比，我們對農村向城市的開放關注相對更少，甚至有觀點認為農村不存在對城市的開放問題，進而導致對破除城市要素入鄉過程中的障礙和堵點缺少必要的、系統的政策供給，包括但不限于下鄉群體用地保障、財產權益保護等。實現城鄉要素雙向流動，需要擴大城鄉雙向開放，既消除要素由鄉入城的制度性和政策性障礙，同時，也要創設城市資源要素向鄉村有序流動的積極條件。

　　效率與安全的統一。我國長期以來的城鄉要素配置機制，為城鄉社會穩定和國民經濟的強大韌性提供了底層支撐。深化要素市場化配置改革，復雜性、敏感性、艱巨性是客觀存在的，不可能一蹴而就，必然要兼顧效率與安全。正如習近平總書記在2022年中央農村工作會議上強調的，“對涉及土地、耕地等農民基本權益特別是改變千百年來生產生活方式的事情，一定要慎之又慎”。“大國小農”是我國的基本國情農情，不同地區資源稟賦不同，不同要素的屬性和市場化程度也存在差異，特別是農村土地要素，一定程度上還承載著就業和社會保障功能，這就決定了推動城鄉要素平等交換和雙向流動必須要有一定時序和節奏，需要在安全可控的條件下穩慎推進。

　　促進城鄉要素平等交換、雙向流動的著力點

　　市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，優化城鄉要素配置首先必須遵循這條規律，同時也要更好地發揮政府的作用，強化制度創新，優化政策供給，暢通城鄉要素流動。

　　著力打破城鄉要素市場二元性。要素市場體系的健全程度和運行效率，直接影響要素的流動性與配置效率。促進城鄉要素有序流動和平等交換，必須具備比較順暢的通道，也就是說城鄉要素市場是統一的;同時，市場是有效的，不存在制度性的壁壘或障礙，要素價格主要由市場來決定，可以真實靈活地反映市場供求關系、資源稀缺程度，進而引導城鄉要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。優化城鄉要素配置，必須加快建設城鄉統一的要素市場，健全要素市場運行機制，打通城鄉要素自由流動的制度性通道。

　　深化要素市場化配置改革。要素市場化配置改革是促進要素有序流動、提高要素配置效率的重要途徑，其中，農村要素市場化配置又極為重要，應根據不同要素屬性、市場化程度差異分類推進。對于勞動、資本、技術等流動性要素而言，重點在進一步消除要素流動的制度壁壘;對于土地等不可流動要素而言，重點需要賦予對等的要素財產權利、構建城鄉統一市場體系。同時，推動農村要素市場化配置改革，還牽涉到城市財稅制度、農村社會保障制度、農業轉移人口市民化成本分擔機制等，需要協同推進配套性改革，為要素市場化配置改革創設有利條件。

　　健全促進城市資源要素向鄉村流動的長效機制。就要素雙向流動而言，當前的重點和難點在于促進城市資源要素更大規模、更廣范圍、更為持續地向鄉村有序有效流動。為此，在牢牢守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線的前提下，應從農村信用體系建設、法治鄉村建設、社會資本合法權益保護、返鄉入鄉創新創業系統化支持政策等著手，加強對城市資源要素向鄉村流動的引導和激勵。

　　強化縣城暢通城鄉要素流動的載體作用?？h城是城鄉經濟循環的交匯點，也是城鄉要素跨界配置的天然載體，強化縣城功能，有利于更好地促進城市資源要素有序向鄉村流動。為此，應加大縣、鄉、村公共服務資源投入和統籌配置力度，提高縣城綜合承載能力，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，在縣域率先破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，提高要素配置效率。

　　(作者系國家發改委產業經濟與技術經濟研究所研究員)