內容提要 對于分稅制，要從分事、分稅、分管三層含義上完整、準確、全面地認識和把握。在“分稅制”和“分錢制”之間，事實上存在著一系列不容忽視的系統性差異。“分稅制”所具有的一系列大不相同于“分錢制”的顯著特征，應當也必須在同“分錢制”的比較分析中準確把握。我們在財政管理體制上所遭遇的一系列矛盾和問題，并非出在分稅制本身，而是出在對于分稅制的貫徹不到位上。由“名不符實”的分稅制回歸“名實相符”的分稅制，由走了樣的分稅制回歸本來意義的分稅制，繼續沿著分稅制的道路走下去并使之趨于完善，而不是偏離這一方向甚至另辟新徑，系重塑中央和地方財政關系格局的關鍵點和要害處。依照全面依法治國的要求，全面落實新《預算法》和新《預算法實施條例》，就要將分稅制進行到底。除此之外，我們沒有其他別的什么選擇。
關鍵詞 分稅制 分錢制 財政管理體制 中央和地方財政關系
引 言
1994年迄今，我國的財政管理體制一直以分稅制冠名。2015年實施的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱“新《預算法》”)第一章第十五條明確規定，“國家實行中央和地方分稅制”。2020年頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》(以下簡稱“新《預算法實施條例》”)第一章第七條亦對中央和地方分稅制做了具體闡釋。這表明，至少在全面依法治國意義上，始自于1994年的分稅制財政管理體制定性沒有變。
黨的十八屆三中全會開啟的當下這一輪財稅體制改革，從一開始便將中央和地方財政關系格局調整的目標鎖定于“有利于發揮中央和地方兩個積極性”。事實上，無論是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《“十四五”規劃》)圍繞構建高水平社會主義市場經濟體制所做出的“建立權責清晰、財力協調、區域均衡”戰略部署，還是黨的二十大圍繞全面建設社會主義現代化國家所做出的“完善財政轉移支付體系”戰略安排，其出發點和歸宿都在于“有利于發揮中央和地方兩個積極性”。追溯一下分稅制的來龍去脈，也會看到，從其走入中國經濟社會生活的那一天起，便是作為“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的體制安排來定性、定位的。“有利于發揮中央和地方兩個積極性”與分稅制財政管理體制密不可分，實為同一問題的兩個方面。這亦表明，立足全面建設社會主義現代化國家新征程，財政管理體制的建設和完善方向仍在于“分稅制”。
進一步說，無論古今中外，“有利于發揮中央和地方兩個積極性”，從來都是財政管理體制的核心和靈魂。全面建設社會主義現代化國家背景下的財政管理體制，當然要將這一核心和靈魂貫穿始終。從這個意義上講，同全面建設社會主義現代化國家相匹配的中央和地方財政關系格局的建立和完善，分稅制財政管理體制繞不開、躲不過，把準分稅制財政管理體制的方向非常重要，也非常關鍵。
從“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的基本原則出發，在力求完整、準確、全面地認識和把握分稅制財政管理體制基礎上，系統分析我國中央和地方財政關系格局的現狀和走向，構成了本文的主題。
一、 由中央和地方財政平衡關系說起
在當下的中國，每當說到現行財政管理體制，總能在各種場合聽到不能算少的微詞。不過，只要稍加過濾和分析，就會發現，由于觀察問題的角度不同，也許是知識背景的差異所致，人們圍繞問題所做出的原因歸結多不得要領，很少擊中問題的要害。社會上流傳甚廣的關于“中央政府集中了60%的收入，地方政府卻承擔80%的職能”的說法，便是一個頗具代表性的例子。
這就需要找準切入點。我們就由中央和地方一般公共預算平衡關系的討論開始。
(一)中央一般公共預算平衡關系
根據“預算收入+預算赤字=預算支出”的平衡式，圖1揭示了2021年中央一般公共預算的平衡關系。
圖1 中央一般公共預算平衡關系(2021)
資料來源：財政部《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》，財政部網站。下同。
先看平衡式左側一翼。2021年，中央一般公共預算收入91462億元，加上從中央預算穩定調節基金調入950億元，從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入985億元，中央一般公共預算收入總量為93397億元。支出與收入相抵，赤字為27500億元。
再看平衡式右側一翼。2021年，中央一般公共預算支出總量120897億元。它分成四塊兒：第一塊兒數額很小，是向中央政府性基金預算調出90億元，占比為0.07%;第二塊兒是補充中央穩定調節基金3541億元，占比為2.93%;第三塊兒數額最大，是對地方轉移支付82216億元，占比為68.01%;第四塊兒是中央本級支出35050億元，占比為28.99%。
這即是說，在中央一般公共預算支出總量的盤子中，中央本級支出不足30%。換言之，中央財政所集中的收入，用于自身支出的部分不足30%。其絕大部分，是用于對地方的轉移支付。
(二)地方一般公共預算平衡關系
同樣根據“預算收入+預算赤字=預算支出”的平衡式，圖2揭示了2021年地方一般公共預算的平衡關系。
圖2 地方一般公共預算平衡關系(2021)
先看平衡式右側一翼。2021年，地方一般公共預算支出總量是211271.54億元。
再看平衡式左側一翼。2021年，地方一般公共預算收入總量是203072億元。它分成三塊兒：第一塊兒數額不大，是從地方預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金及使用結轉結余9779億元，占比4.81%;第二塊兒數額較大，是中央對地方轉移支付82216億元，占比40.49%;第三塊兒數額最大，是地方本級收入111077億元，占比為54.70%。支出與收入相抵，赤字為8200億元。
這即是說，在地方一般公共預算支出總量的盤子中，由地方本級收入所彌補的比例，不足55%。換言之，地方財政所花費的支出，依賴于中央轉移支付財源彌補的比例高達40%。即便加上為彌補8200億元赤字而發行的債券收入，來自于地方自身組織財源的占比，至多為60%。
(三)“雙失衡”狀態下的平衡
將中央和地方一般公共預算平衡關系對接起來，不難發現，就現行財政管理體制運行格局而言，這是一種“雙失衡”狀態下的平衡。
在中央財政那里，雖然自身集中的收入規模很大，中央一般公共預算收入占到全國一般公共預算收入的45%以上，但用之于本級支出的比例不足30%。所占比重高達70%的收入，要作為對地方轉移支付下撥到地方。中央財政收入的自用份額與下撥份額之比，大致為30∶70。
在地方財政那里，雖然自身花費的支出規模很大，地方一般公共預算支出占到全國一般公共預算支出的85%上下，但由自身財源(本級收入)彌補的支出僅占55%。所占比重高達40%以上的支出，要依賴于中央財政的轉移支付。包括財政赤字在內，地方財政收入的自身財源份額和上級撥付財源份額之比，大致為60∶40。
無論中央財政還是地方財政，都是你中有我、我中有你，資金在中央和地方之間頻繁調度、大規模流動，兩者之間的依賴程度頗高。一旦離開了相互間的積極主動配合，一旦離開了多級次的關聯性操作，或者，只要相互間配合、多級次關聯操作不夠協調、不夠合拍，均難以在自身層面、憑借自身努力實現本級收支平衡。
二、 矛盾和問題：從“積極性”維度的歸納
一個真正需要關注的問題在于，對于這樣一種“雙失衡”狀態下的平衡，究竟該怎么看?
站在不同的角度、操用不同的標尺，人們肯定會有不同的答案，甚至會得出截然相反的結論。不過，注意到本文的主線系“有利于發揮中央和地方兩個積極性”，并且將“有利于發揮中央和地方兩個積極性”視為財政管理體制的核心和靈魂，為了最大限度地凝聚共識，我們的討論還是要圍繞“積極性”維度來展開。特別是從“積極性”維度，把存在于現行中央和地方財政平衡關系格局中的矛盾和問題看清楚、弄明白。
(一)國際經驗：法治化和規范化
縱觀世界主要國家的政府間財政關系，一個突出的特點是其“法治化”和“規范化”程度相對較高。法治化和規范化無疑是“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的基本前提。
比如，多數國家均由憲法規定了中央和地方政府的事權、財權以及轉移支付的基本格局。像德國的《基本法》，對這些方面還規定得非常詳細。除此之外，很多國家還有專門的法律對此加以具體規范，如日本的《地方自治法》、德國的《聯邦財政平衡法》等。
美國、日本等國由憲法等單獨列舉中央或聯邦政府的事權，地方概括剩余事權;加拿大、德國、印度等國則由憲法同時列舉中央與地方事權，如有未列舉的事權發生時，依據事務屬性確定其歸屬;南非等國，則在法律上列舉了地方事權，而未列舉的事權推定屬于中央。
政府間財政關系的法治化決定了其規范化，這尤其體現在轉移支付的決定方面。為了在制度上提高轉移支付的科學性和公正性，一些國家還專門成立政府間論壇(如加拿大、德國、印度尼西亞等)或獨立委員會(如澳大利亞、印度、南非等)來負責制定轉移支付的規則。在如何決定轉移支付的數量、如何解決爭議等問題上，多數國家都有明確的程序或公式加以規范。
再如，許多國家(如澳大利亞、日本、德國、加拿大等)都注重運用客觀的因素評估法核定地方財政平衡能力，并實行既嚴格而又靈活多樣的各種補助辦法，支付數額的確定都要依據某種“科學標準”。一般都可歸結為以下幾類：自然因素、經濟條件、社會發展條件、特殊因素。其中人口在各國都幾乎被視為第一考慮因素或是最密切相關因素，一些國家還考慮了如性別、年齡結構、物價等影響公共服務需要的數量和成本等因素。
又如，世界主要國家往往將稅基穩定、流動性強的主體稅種，如增值稅、社會保障稅、個人所得稅、公司所得稅等列為中央稅或共享稅，而將稅基流動性不強的稅種，如財產稅、銷售稅、車輛稅等列為地方稅。
還如，世界主要國家大都由中央政府掌握了全國財政收入的大部分，一般為50%左右。如美國達到60%，日本為63%，澳大利亞為70%，加拿大和德國也達到約50%，英國、法國、葡萄牙的財力則大部分集中在中央政府。與此同時，中央政府直接(本級)支出占全國財政支出的比重低于收入占比10~20個百分點，大致為30%~40%。
(二)比較分析：中國的現實
對照國際經驗，特別是可比大國在處理中央和地方財政關系上的制度規定和具體做法，存在于中國現行財政管理體制運行格局的矛盾和問題，可擇其主要方面歸結如下。
“法治化”對于一國政府間財政關系的“規范化”至關重要。這幾年，在全面深化改革進程中，盡管我國先后推出了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》和《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》等幾個涉及規范中央和地方財政關系的文件，但從總體上看，它們尚未脫出集權和分權比例的“算賬式”思維局限，尚未脫出傳統的政府或部門規章形式，尚未提升至立法層面、立足于法治軌道追求政府間財政關系的穩定性與確定性。認識到政府間財政關系的穩定性和確定性系“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的基本前提，較之于財政集權分權比例的確定更為重要，并且認識到制約兩個積極性特別是地方積極性充分發揮的障礙就在于政府間財政關系的不穩定性和不確定性，可以認為，實現中央和地方財政關系的法治化和規范化，系財政管理體制建設亟待完成的重要任務。此其矛盾和問題之一。
相較于可比大國一般情形，我國中央對地方轉移支付占中央一般公共預算支出以及全國一般公共預算支出的比重，均屬于偏高水平。在2021年，分別為68.01%和33.38%。毋庸置疑，在中國這樣的單一制大國，中央對地方轉移支付在平衡區域財力分布格局、實現公共服務均等化等方面的作用不可或缺。也毋庸置疑，中央對地方轉移支付在加強中央的宏觀調控能力、實施對地方政府施政行為的必要引導和干預方面的作用同樣不可或缺。但是，認識到凡事皆有“度”，顯而易見，中央對地方轉移支付的規模并非越大越好，中央對地方轉移支付支出占中央財政支出和全國財政支出的比重數字也并非越高越好。規模過大或者比重過高，都可能適得其反。堅持以“適度”理念和原則處理和安排中央對地方轉移支付事項、將中央對地方轉移支付控制在適度水平，無論對于中央財政收支還是地方財政收支的平衡，都至關重要。此其矛盾和問題之二。
在現行中央對地方轉移支付制度下，一方面基于實施中央特定政策目標的專項轉移支付的所占比例甚高，另一方面，基于均衡地區間財力差異、推進地方間基本公共服務均等化目標的一般性轉移支付所占比例偏低。加之對地方轉移支付運行基本無法可依，其調整亦多由中央的有關“通知”和“決定”確定，難脫盲目性和隨意性。故而，地方財政來自中央財政的轉移支付財源特別是其中的一般性轉移支付分配，并不穩定。既較為零亂，也帶有很大的不確定性。這不僅影響到地方合理的確定性預期的形成，而且影響到規范的政府間財政關系的形成。此其矛盾和問題之三。
我國中央財政收入在全國財政收入中的占比雖同可比大國的差異不大，但中央本級財政支出占全國財政支出的比重相對偏低，近些年甚至低于15%。在2021年，中央一般公共預算本級支出占全國一般公共預算支出的比重僅為14.23%，其余高達85%的支出發生在地方各級政府。這不僅與可比大國中央本級財政支出占全國財政支出30%~40%的一般情形有所不同，而且，由此帶來的財政資金在中央和地方之間頻繁調度和大規模流動，事實上伴隨著各種各樣的成本。在此過程中，類如“跑部錢進”、資金分配不合理、計劃下達滯后、使用效益不佳等方面的管理效率損失，在所難免。此其矛盾和問題之四。
中央對地方轉移支付規模偏大、比重偏高的另一面，便是地方自身財政收入規模偏小和比重偏低。這又同規范化的地方稅收體系尚未形成直接相關，不僅來自中央和地方共享稅(增值稅、企業所得稅、個人所得稅)的收入占到地方全部稅收收入的65%上下，而且迄今明確列在地方稅系中的8個獨享稅種(土地增值稅、資源稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、契稅、煙葉稅)，均屬收入數額不大、所占比重偏低的零散型小稅種，尚無真正意義上的地方主體稅種。此其矛盾和問題之五。
(三)集中體現于地方財政體系不健全
其實，只要稍加觀察，就會發現，上述的種種矛盾和問題，多屬于地方財政層面，集中反映在地方財政收入來源的不確定性、不穩定性上。
這就如同普通家庭過日子，只要收入來源具有不確定性、不穩定性，只要收支之間的平衡要在相當程度上依賴外援，只要“埋單者”和“點菜者”非同為一人，便不會有相對獨立的收支管理權，也不可能真正掌控自身的收支平衡關系。進一步說，只要最終來自“埋單者”的外援具有不確定性、不穩定性，特別是來自外援的數額占據了過日子費用的較大比重，那樣的日子，肯定是一種有欠安穩、不夠踏實的日子。
由普通家庭日子的有欠安穩、不夠踏實引申至地方財政日子的現實窘境，可以認為，現實的地方財政體系難言“健全”二字。在不健全的財政管理體系下，地方財政收支的安排，難有長遠的考慮，難以指望呈現穩定的制度化格局，更難以談到“有利于發揮中央和地方兩個積極性”。故而，也可以認為，現實存在于我國中央與地方財政關系格局上的幾乎所有的矛盾和問題，幾乎蓋出于此。
來自理論和實踐的分析一再表明，至少于我國而言，在“有利于發揮中央和地方兩個積極性”旗幟下，意在凸顯、主要強調的，是來自于地方而非中央的“積極性”。這是因為，中央政府天然承擔著國家治理的責任，要從全國角度出發制定和執行政策，其政策目標具有全局性和戰略性。對中央政府而言，并不缺乏主動性來發揮積極性，其積極性并不需要被激發。從這個意義上講，“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的核心問題在于：中央和地方財政關系格局的安排，如何有利于發揮地方的積極性?
兩個積極性特別是地方積極性的發揮，須以科學規范的中央和地方財政關系為前提。令人不無遺憾的是，盡管在公開的場合和可見諸字端的各類表述中，并未出現過正面否定兩個積極性或僅要一個積極性的言論，但是，將迄今所能收集到的有關中央和地方財政關系調整的各類主張和建議加以梳理，去偽存真，由表及里，我們還是不能不承認，其中的有些主張和建議，確有屁股坐在了中央一個積極性的立場之嫌，確實存在著相對重視中央積極性而相對忽略地方積極性的傾向。特別是在涉及中央和地方財政關系調整的具體舉措上，確有不少方面是以傷及地方積極性為代價的，因而很難談到科學規范。倘若對此沒有清醒的認識并加以及時矯正，中央和地方之間的財政關系便難以理順或難免跑偏，“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的財政管理體制格局便難以真正形成。
三、分稅制與分錢制辨析
立足新時代新征程，既然仍以“分稅制”定義中央和地方財政關系格局、始自于1994年的分稅制財政管理體制定性沒有變，既然財政管理體制的建設和完善方向仍在于“分稅制”，圍繞我國現行中央和地方財政關系格局的討論，當然要置于分稅制的棋盤之上、放入分稅制的框架之中，以分稅制財政管理體制為標尺來展開。
(一)究竟什么是分稅制
一個非常關鍵的問題是，究竟什么是分稅制?更具體一點，究竟什么是本來意義上的分稅制?
分稅制的完整稱謂是“分稅制財政管理體制”。必須指出的是，它固然含有借鑒國際經驗意義成分，但并非完全的舶來之語，亦非所謂財政分權理論或財政聯邦主義理論的翻版，而系在深刻認識和把握人類社會財政共性和財政運行一般規律的基礎上，基于自身國情而形成的一個頗具中國特色的概念。所以，對于分稅制的本來意義，還是要立足于中國國情土壤、從涉及分稅制問題的重要法規或權威文獻中去認識、把握。
作為指導1994年財稅體制改革的權威文獻之一，1993年國務院頒發的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，曾對分稅制財政管理體制做出過如下描述：
“按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍;根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管;科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度;建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。”
新《預算法實施條例》第一章第七條明確指出：
“預算法第十五條所稱中央和地方分稅制，是指在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制。”
可以看到，分稅制財政管理體制至少具有“分事、分稅、分管”三層含義。
所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責(事權)范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任。
所謂“分稅”，就是在劃分事權和支出范圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源。
所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。
結論1：立足于中國國情土壤，至少從分事、分稅、分管三層含義完整、準確、全面地認識和把握分稅制非常重要。這不僅是分析和評估現實中央和地方財政關系格局，而且是建設和完善分稅制財政管理體制所能依循的基本標尺。
(二)分稅制不同于分錢制
在1994年之前，我國的中央和地方財政關系格局盡管幾經變化，十分復雜，但總體上都是以“分錢制”為基礎的。無論是計劃經濟年代的“總額分成”“收入分類分成”，還是改革開放初期的“大包干”，在中央財政和地方財政之間所“分”或所“包”的，實質都是“錢”——財政收入。
只是在1994年之后，方才有了根本性的改變——由“分錢”轉向“分稅”。自此，也方才有了中央稅、地方稅以及中央地方共享稅等一系列新概念。也就是說，“分稅制”所對應的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應面來設計的。
若打比方，這就如同農村改革的思維，改革前后所發生的最大變化，就在于由“分錢”“分物”變為“分地”。具體而言，在改革之前，依據“工分”所分的，主要是勞動的成果——以糧食為代表的農副產品或貨幣。在改革之后，變分勞動成果為分勞動對象——土地。正是由于“分田到戶”了，個人和家庭的勞動投入狀況與勞動成果狀況可以直接掛鉤了，多勞可以多得了，廣大農民的勞動積極性才得以空前高漲，從而才有了農村改革的巨大成功。
這啟示我們，1994年，我國之所以痛下決心以“分稅制”取代“分錢制”，固然有借鑒以歐美國家為代表的財政管理體制經驗的考慮，但除此之外，就其思想基礎而言，我國農村改革的成功實踐亦是一個重要的支撐要素。所以，我國的分稅制改革與農村改革雖是相對獨立進行且發生于不同的領域，但有著共同的思想來源和近似的行動路線。
結論2：在“分稅制”和“分錢制”之間，事實上存在著一系列不容忽視的系統性差異。“分稅制”所具有的一系列大不相同于“分錢制”的顯著特征，應當也必須在同“分錢制”的比較分析中準確把握。
引申一步說，只有在清晰區分“分稅制”和“分錢制”、準確把握“分稅制”真諦的基礎上，才能準確把握好現代中央和地方財政關系的前行方向——“有利于發揮中央和地方兩個積極性”。
(三)問題出在分稅制走樣了
那么，上述存在于現行財政管理體制格局中的種種矛盾和問題，究竟是出自分稅制本身還是出自分稅制之外?
仔細對照一下關于分稅制財政管理體制的上述三層含義，就不難發現，從1994年算起，在經歷了長達20多年的改革進程之后，盡管我國的財政管理體制在“分稅制”建設方面取得了長足進步，但現實的中央和地方財政關系格局仍舊存在著不少偏離“分稅制”的現象，改革中某些方面的調整動作仍舊帶有“分錢制”的跡象。換言之，迄今我們仍未完全告別“分錢制”財政管理體制。
比如，分稅制財政管理體制的靈魂或設計原則，就在于“財權與事權相匹配”。然而，在“財權”和“事權”始終未能清晰界定的背景下，由于主客觀因素的制約，帶有顛覆性意義的調整變化發生了：先是“財權”的“權”字被改為“力”字，從而修正為所謂“財力與事權相匹配”。由于財力和事權分別處于“錢”和“權”兩個不同的層面，現實中的操作便如同分居在不同樓層的兩個人的聯系方式，除非一個人跑到另一人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通信手段。因而，財力與事權之間的匹配方式很難規范化。后來，又在新《預算法》的修訂中以“支出責任”替代“事權”，從而，名義上的“財力與事權相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。
問題在于，“財力”指的是“錢”，“支出責任”無疑指的也是“錢”，由兩“權”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說是迫于現實條件約束的一種不得已的選擇，但終歸偏離了“分稅制”軌道。在某種程度上，可說是從分稅制財政管理體制基點的倒退之舉。
再如，將現行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財政管理體制的一個重要基石。基于當時的特殊背景，1994年財稅體制改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設上。在此之后的調整，亦未適時實現主要注意力向地方稅建設的轉移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重。另一方面，始自2012年上海試點、2016年5月全面完成的“營改增”，又將屬于地方唯一主體稅種的營業稅納入了中央地方共享稅—增值稅框架之內。
盡管如此的操作有其必要性，系事關現代財稅體制建設的重要步驟，且同時伴隨以相應的財力補償性措施，但在以“錢”來算賬、靠“錢”來擺平的過程中，一個直接的、不可回避的結果是，地方稅體系被進一步弱化了，唯一的地方稅主體稅種被撼動了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進一步下降了。
又如，分稅制財政管理體制的另一個重要基石，是在“分事”“分稅”的基礎上實行分級財政管理。常識告訴我們，作為一級政府財政的基本內涵，就在于它須有相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。但是，這些年來，隨著中央對地方轉移支付規模及其在全國財政收支規模中所占比重的急劇增長和擴大，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規模及其在地方財政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財政支出越來越大的份額依賴于中央財政的轉移支付。
倘若此種格局長期化，甚至于體制化，那么，多級財政國情背景下的各級地方財政，極可能因財政收支管理權和收支平衡權的長期“缺位”而在事實上淪落為“打醬油財政”——給什么錢、辦什么事?；蛘撸o多少錢、辦多少事。毋庸贅言，“打醬油財政”的本質，同歷史上帶有“分錢制”色彩或傾向的財政管理體制安排是類似的，或相近的。
所有這些，都意味著，以“分稅制”冠名的我國現行財政管理體制，其實際運行格局走樣了，不少方面偏離了本來意義上的分稅制財政管理體制軌道。
結論3：我們在財政管理體制上所遭遇的一系列矛盾和問題，并非出在分稅制本身，而是出在對于分稅制的貫徹不到位上?；蛘哒f，出在分稅制的“名”與“實”不相符上。
(四)澄清并確立幾個基本認識
說到這里，就此澄清并確立如下幾個基本認識顯然是非常必要的。
其一，分稅制不是分錢制。前面說過，如同當年農村改革的實際內容是改“分錢”“分物”為“分地”的道理，1994年實行“分稅制”財政管理體制的改造對象，就在于“分錢制”——無論總額分成、收入分類分成，還是財政大包干，本質上都是分錢制。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎上，讓中央和地方財政各自保持或擁有一個健全的收支體系，在一個相對穩定的體制條件下各過各的日子，是分稅制的基本特征之一。
其二，分級管理財政不是“打醬油財政”。如同預算單位財務和一級政府財政不是一回事的道理，在我們這樣一個大國搞分級財政管理，不能建立在根據交辦事務多少而撥付相應資金的基礎上。那樣做的話，分級財政管理很可能會蛻化為預算單位財務管理，或者，分級財政管理很可能會蛻化為單級財政管理。因而，按照分級財政管理的原則分別建立起中央和地方各級次的健全的財政收支體系，在分級管理的體制條件下各過各的日子，是實行分級財政管理的基本前提之一。
其三，稅權不等于財權。在我們這樣一個單一制的國度，強調稅收立法權高度集中于中央無疑是必須的。但是，稅收立法權的高度集中絕不等于財政收支管理權不能下放給地方。相反，在堅持稅收立法權高度集中的前提下，賦予地方政府相對獨立的組織收支、平衡收支的財政收支管理權力，不僅是實行分級財政管理，而且是實行分稅制財政管理體制的必要條件之一。
毋庸贅言，走了樣的分稅制或偏離了本來意義的分稅制，并非是真正的分稅制財政管理體制。也毋庸贅言，只要分稅制的運行格局走了樣，或者，只要實際運行格局偏離了本來意義的分稅制，便肯定談不上“有利于發揮中央和地方兩個積極性”。
從中央和地方財政平衡關系到財政管理體制現實格局，再到分稅制和分錢制的辨析，關于中央和地方財政關系的討論進展至此，所得出的結論是令人振奮的。
結論4：只有分稅制而非其他別的什么體制安排，才是既合情、又合理，最有利于發揮中央和地方兩個積極性的財政管理體制格局。
結論5：由“名不符實”的分稅制回歸“名實相符”的分稅制，由走了樣的分稅制回歸本來意義的分稅制，繼續沿著分稅制的道路走下去并使之趨于完善，而不是偏離這一方向甚至另辟新徑，系重塑中央和地方財政關系格局的關鍵點和要害處。
四、堅守本來意義的分稅制
事實上，在1994年初步確立分稅制財政管理體制框架之后，從黨的十八屆三中全會到黨的十八屆五中全會，到黨的十九大、黨的十九屆五中全會，再到黨的二十大，舉凡涉及中央和地方財政關系調整的方案，均是根據“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的原則而做出的。2015年實施的新《預算法》之所以重申“國家實行中央和地方分稅制”，2020年頒布的新《預算法實施條例》之所以對分稅制給出更明確的定義，黨的二十大之所以做出“完善轉移支付體系”的戰略安排，其最根本的考量就在于，分稅制最契合“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的原則，要將分稅制進行到底。
接踵而來的問題是，立足于全面建設社會主義現代化國家新征程使命任務，通向本來意義的分稅制道路該如何走?
(一)以發揮地方積極性為著力點和著重點
改革開放40多年的歷史經驗告訴我們，中國經濟之所以能走出一條持續快速增長的軌跡，在很大程度上依賴于地方之間你追我趕、競相迸發的競爭力。站在全面建設社會主義現代化國家新征程這一新的歷史起點上，面對世界百年未有之大變局加速演進，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，需要應對的風險和挑戰、需要解決的矛盾和問題比以往更加錯綜復雜，可以肯定地說，我們比以往任何時候都更需要地方的積極性。
毋庸贅言，地方積極性的調動和發揮須以能夠全面反映地方實情、充分考慮地方利益的中央和地方財政關系格局為前提。將地方積極性同中央和地方財政關系格局兩個方面的變化軌跡聯系起來，可以清楚地看到，以往地方發展經濟的積極性，在很大程度上源于中央和地方財政關系格局的合理調整和相對穩定。倘若沒有旨在調動地方積極性的中央和地方財政關系合理調整的推動，倘若離開了有利于發揮地方積極性的相對穩定的中央和地方財政關系格局，且不說地方積極性的有效調動難以想象，中國經濟的規模和質量也絕對達不到今天這樣的程度。
同樣的道理，全面建設社會主義現代化國家這一偉大而艱巨的事業，必須依賴于中央和地方兩個積極性，必須建立在中央和地方兩個積極性充分發揮的基礎之上。只有發揮兩個積極性而非一個積極性，才能極大增強黨和國家的生機活力，才真正契合社會主義市場經濟體制的本質屬性。認識到地方積極性的相對缺失系現實中央和地方財政關系格局中的短板弱項，相對合理且穩定的中央和地方財政關系格局又是激發和調動地方積極性的重要基礎，在當前的中國，中央和地方財政關系格局的重塑，必須將著力點和著重點放在有利于發揮地方積極性上，聚焦于中央和地方財政關系的合理調整和相對穩定。
這固然須從多角度、多線索謀劃和推動，但可以立刻提出的一個基本路徑即在于，圍繞中央和地方財政關系調整的行動方案，理應取得地方政府的廣泛認同和積極配合，在中央和地方的有效互動中最終形成和實施。毫無疑問，能夠取得地方政府廣泛認同和積極配合的行動方案，可以在中央和地方的有效互動中最終形成和實施的行動方案，肯定契合“有利于發揮中央和地方兩個積極性”原則，也無疑體現本來意義的分稅制財政管理體制要求。
(二)牽好健全地方財政體系這個“牛鼻子”
以發揮地方積極性為著力點和著重點重塑中央和地方財政關系格局，總要有個主要矛盾和次要矛盾的區分，總要有個矛盾的主要方面和次要方面的篩選。從現行財政管理體制運行中折射出的種種矛盾和問題分析中，可以確認，地方財政體系不健全是個躲不開、繞不過的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以，在涉及重塑中央和地方財政關系格局的行動中，健全地方財政體系是個非牽好不可的“牛鼻子”。
這是因為，有別于預算單位財務，作為一級政府財政的最基本內涵，就在于它同時擁有兩種財權：相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。這兩種財權，無疑要建立在健全的財政收支體系基礎之上。以此為標準，可以立刻發現，脫離了健全的收支體系支撐的地方財政，肯定是不能相對獨立的行使收支管理權和收支平衡權的地方財政，也肯定不是本來意義的分稅制財政管理體制框架中的地方財政。
健全地方財政收支體系，首當其沖是健全地方稅體系。要以地方主體稅種建設為重點，著力培育地方稅源，進而形成能夠支撐地方政府履行職能支出所需要的主要財源，適當降低地方財政對中央財政轉移支付資金的依賴度。這不僅涉及到類如房地產稅的財產課稅系稅種的立法和開征、以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系建設，而且涉及到共享稅分享比例的穩定以及共享稅同地方獨享稅種之間的關系、地方稅政管理權的擴大。關鍵的問題是，應當在穩定稅負的前提下通過此增彼減的結構性調整，允許地方根據一定的法規和程序開征一些地方新稅種，允許地方在一定范圍內適當調整相關稅種稅率及其他稅制要素。
健全地方財政收支體系，也必須健全中央對地方轉移支付制度。不僅要適當減少中央對地方轉移支付的總體規模、適當降低其在中央財政支出和全國財政支出中的所占比重，而且，要在轉移支付結構優化上持續發力。一方面要著力壓縮專項轉移支付而相應增加一般性轉移支付，增加地方財政合理調配資金的空間和能力。另一方面，也要通過減少并規范中央和地方共同事權，壓縮一般性轉移支付中的共同事權轉移支付占比，同時減少對于一般性轉移支付使用上的限制，使其真正發揮平衡區域財力差距、實現基本公共服務均等化的作用。更為重要的是，無論是哪一類轉移性支付，都要納入法治化和規范化軌道，通過政府間財政轉移支付立法，極大增強其確定性和穩定性。讓地方政府形成關于轉移支付的穩定性預期，在一個相對穩定的理財環境中過好自己的日子。
諸如此類的事項還可列出許多，不過，所有這些已經列出和尚未列出的圍繞健全地方財政體系的事項，可以集中于一點，那就是要通過健全地方財政收支體系來重塑地方政府的健全人格，并由此重塑中央和地方財政關系格局。
結論6：以有利于發揮地方積極性為著力點和著重點，由健全地方財政體系入手，是重塑“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的分稅制財政管理體制格局的必由之路。
(三)“十二字”方針：權責清晰、財力協調、區域均衡
正是基于上述的種種考量，《“十四五”規劃》圍繞分稅制財政管理體制藍圖做出了總體勾畫：“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。
可以看出，作為新時代新征程分稅制財政管理體制建設藍圖的總體勾畫，中央和地方財政關系格局的科學性和規范性，就集中體現于、具體落實于“權責清晰、財力協調、區域均衡”這十二個字上。一個極其關鍵的問題是，對“十二字”方針的理解和把握，要緊緊圍繞落實落地落細分稅制財政管理體制而展開。
所謂權責清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權和支出責任劃分。一方面，要按照讓市場在資源配置中發揮決定性作用、政府更好發揮作用的原則，以厘清政府與市場之間邊界為前提，清晰界定好作為一個整體的政府所須履行的職責(事權)范圍。另一方面，將政府所須履行的職責(事權)在中央和地方之間加以分解，從而明確各級政府的職責(事權)范圍。在此基礎上，與事權相對應，劃分各級政府的財政支出責任。
所謂財力協調，就是要形成中央和地方之間的合理財力布局。在清晰劃分事權和支出責任的基礎上，一方面，根據現行稅制體系中的各個稅種屬性，將其分別劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。另一方面，按照財權與事權相統一的原則，按稅種劃定中央和地方的收入來源。以此為基礎，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的格局。
所謂區域均衡，就是要穩步提升各區域之間的基本公共服務均等化水平，促進區域協調發展。立足于我國各區域之間發展極不平衡的現狀，一方面，要以基本公共服務均等化為目標，在清晰論證基本公共服務均等化、可及性的基礎上，合理確定基本公共服務保障標準。另一方面，要通過調整完善中央對地方的一般轉移支付辦法，將中央轉移支付的效果落實在提升各區域之間的基本公共服務均等化和可及性水平上。
如果說中央和地方兩個積極性比較有效的調動始自于1994年的分稅制財政管理體制改革，那么，按照“權責清晰、財力協調、區域均衡”“十二字”方針的勾畫，繼續沿著分稅制的道路走下去并使之趨于完善，而不是偏離這一方向甚至另辟新徑，無疑是我們的當然選擇。
結論7：瞄準本來意義的“分稅制”方向，把分稅制財政管理體制改革進行到底，是現代財稅體制建設不可動搖、必須堅守的基本目標和行動路線。
一言以蔽之，在建立和完善匹配全面建設社會主義現代化國家的中央和地方財政關系格局問題上，除了將分稅制財政管理體制進行到底之外，我們沒有其他別的什么選擇。對此，必須抱有十分清醒的認識。
