【摘要】 市場監管現代化是建設社會主義現代化國家的重要組成部分。在對研究背景、理論基礎、經驗鏡鑒、中國實踐分析的基礎上，從中國現有監管機構缺乏明確法律地位和應有權威性、市場監管聯動推進任務重難度大、市場監管權責脫節和風險迭加問題突出、市場監管不適應“互聯網+”新業態發展需要等四個方面剖析了我國市場監管存在的突出問題，從依法厘清監管職責界面、穩健推進監管機構改革，創新事中事后監管原則、實現新時代新階段新作為，創新和完善監管方式、實現科學集約高效監管，發揮各方資源優勢、構建協同監管格局，規范行政檢查和執法行為、提升監管規范性和透明度，挖潛信息賦能、持續完善“互聯網+監管”等六個方面提出了“十四五”時期推進我國市場監管現代化的對策建議。
關鍵詞：市場監管現代化;十四五;對策研究
一、問題提出
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確指出“強化市場監管”。市場監管是在市場經濟條件下，具有監管職能的政府行政機構或被賦權組織基于公共利益目標，依法綜合運用多種監管方式、技術和手段，服務市場主體合法經營、維護消費者合法權益、保證市場健康有序運行的制度和行為的總稱。21世紀以來，西方發達國家政府監管與社會力量融合步伐加快，主體多元化、手段豐富化、監管獨立化的現代監管模式正在加速形成和定型。我國新發展階段的市場監管，更加注重公平競爭，更加注重科技手段應用，更加突出依法監管、誠信監管和智慧監管。
習近平總書記對市場監管做過一系列一以貫之并持續豐富發展的重要論述。2013年在作關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確提出“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”[1]。2014年在主持中央政治局第十五次集體學習時指出，“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象”[2]。2017年在河北張家口考察嬰兒乳品生產企業時強調，“食品安全關系人民身體健康和生命安全，必須堅持最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，切實提高監管能力和水平。”[3]2018年在黨外人士座談會和民主協商會上的講話中指出，“完善市場監管和執法體制”“強化事中事后監管”[4]，等等。習近平總書記的重要論述和講話，是“十四五”時期推進我國市場監管現代化的根本遵循。
2019年李克強總理在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上指出，“政府管理和服務要行‘簡約’之道，程序、要件等都要刪繁就簡、便民利企。”“健全制度化監管規則，規范行政執法，對所有市場主體一視同仁，促進公平競爭、優勝劣汰。”[5]李克強總理的講話，為我國市場監管創新指明了方向路徑并提出了具體要求。2020年國家市場監督管理總局制定了《關于貫徹落實<優化營商環境條例>的意見》，全系統凝心聚力，促進營商環境持續優化，重點從深化商事制度改革、放寬產品準入、推進復工復產、嚴格競爭執法、優化監管方式等方面開展監管工作。
“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，市場監管現代化作為我國社會主義現代化的重要組成部分，夯實基礎、扎實推進至關重要。
二、理論基礎：市場監管相關理論和研究綜述
(一)市場監管相關理論
1.市場失靈理論
一般認為，導致市場失靈的原因包括壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素。市場失靈的類型主要有：一是條件性市場失靈。這種失靈基于不完全競爭、外部效應、信息不充分、交易成本、偏好不合理等產生。二是原生性市場失靈。這種失靈基于收入分配不公、經濟波動失衡等產生。政府通常會對市場失靈進行干預。然而，政府干預亦可能造成非市場失靈。市場監管通過矯正市場失靈和復制競爭效果，創造出虛擬的、接近競爭的市場環境，提高資源配置效率，最終提高社會福利水平。
2.公共利益理論
施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護生產者利益”論點之前，經濟學界普遍認為，政府管制是為了抑制市場不完全性缺陷，由政府對微觀經濟主體行為進行直接干預，從而達到保護社會公眾利益的目的，此即政府管制的“公共利益理論”。該理論認為，政府是理想狀態的政府，政府通過監管提高資源配置效率，增進社會福利，促進經濟發展。
3.反壟斷理論
反壟斷是禁止壟斷和貿易限制的行為。反壟斷理論的觀點主要有：一是規則的壟斷是真正的壟斷;二是反壟斷并不反對規模經濟。絕大多數反壟斷法都不禁止壟斷地位。目前各國反壟斷立法對濫用壟斷地位行為的規定有兩種基本類型：(1)對于壟斷地位本身不作任何干預，僅僅禁止濫用壟斷地位的行為;(2)不禁止壟斷地位本身，而禁止以不正當方式獲取壟斷地位以及以不正當方式維持壟斷地位的情形。無論采取何種立法態度，其反壟斷法都沒有成為發展規模經濟的障礙，而通過反壟斷法所維持的競爭機制促進了經濟發展和經濟規模擴大。
(二)市場監管研究綜述
目前對市場監管的研究主要聚焦在4個方面：一是事中事后監管與政府職能轉變。湛中樂、趙玄(2015)認為，在前端放松情況下，后端監督和規制必須加強。趙旭東(2015)認為，信用約束機制是事中事后監管的重要原則。二是事中事后監管與國家治理體系構建。研究者普遍倡導建立更具整體性的監管體系。茅銘晨(2007)認為，監管機構的獨立性、透明性和可問責性是決定監管機構執行能力的關鍵。中國行政管理學會課題組(2018)認為，中國的市場監管治理體系嵌入到了復雜的“條塊”結構中，碎片化行政體制影響了政府職能轉變和市場監管治理體系的構建。三是事中事后監管制度和體系創新。郭金云、李翔宇(2014)認為，政府需發揮引領作用，形成上下聯動、內外互動、多元參與的監管格局，構建立體網絡式綜合監管體系。趙素君、張祥建、涂永前(2017)認為，構建“多位一體”綜合監管體系，必須建立跨部門、跨系統的信息共享數據平臺。四是市場監管體系的運行保障。研究者對建立相應的預警、懲戒、激勵機制已達成共識并體現到國務院的相關文件中。沈杰、趙宇剛(2014)認為，要建立風險評估指標體系和風險監測預警、風險管理防控聯動機制，做到線上線下一體化監管。
總之，目前關于市場監管的系統性、整體性、協同性研究相對偏少。在今后的研究中，建議突出監管的整體性重構和實操性嵌合有機結合，構建“多位一體”大監管格局。一是在監管目標上，實現“8個轉變”，即：監管要實現由被動向主動、由靜態向動態、由政府向社會、由分塊向協同、由審批向監管、由粗放向專業、由運動式向制度化、由突發式向常態化等8個方向轉變。二是在監管主體上，從政府監管向政府、行業、企業、社會、公眾等“多位一體”監管轉變。三是在運行機制上，做到“4個著力”：著力構建信用聯合規制機制，著力應用信息技術推進協同監管，著力實施分類分級動態監管，著力引導社會力量參與監管。四是在技術支持上，通過構建信息共享與服務平臺保障運行機制高效有序運轉，保障“多位一體”主體協同發揮作用，保障監管目標全面實現。
三、實踐鏡鑒：國內外市場監管的經驗借鑒
(一)我國市場監管改革演進方向及其啟示
1.我國市場監管改革演進方向
我國市場監管演進呈現三個具有規律性的演進方向。
一是政府直接干預不斷減少。長期以來，我國政府與市場之間的關系，存在“越位”“錯位”“缺位”“不到位”問題。當前，我國基本完成市場化，對政府和市場關系的認識不斷加深。在此過程中，核心的改革措施就是減少政府對市場的干預，政府與市場的關系得以逐步理順。從根本上看，我國市場監管體制改革的方向是進一步壓縮行政審批事項，減少政府對市場的直接干預。
二是政府服務功能持續增強。從全能型政府或管制型政府向服務型政府轉變，增強政府服務功能，符合我國市場監管體制改革發展規律。改革開放初期，市場監管的主要內容，還是基于全能型政府理念對市場的全面管制。黨的十九大以后，市場監管體制中服務功能已占重要比重，服務型政府建設在市場監管領域已落地生根。市場監管的主要內容表現為守住三條“線”，即“促經濟發展高線、守質量安全底線、保市場競爭公平線”，努力營造寬松便捷的市場準入環境、公平有序的市場競爭環境、安全放心的市場消費環境。對于食品藥品、特種設備等領域，按“四個最嚴”要求，確保人民根本利益不受侵害。
三是市場監管在經濟發展中日益重要。在市場監管體制探索階段，我國市場監管部門主要為市場主體提供“準入”渠道，維護市場秩序。在市場監管體制逐步形成階段，我國確立了“兩頭在外，大進大出”的外向型發展戰略，我國經濟發展的動力主要是投資需求和凈出口，市場監管依然不具備成為經濟增長動力機制的條件。在市場監管體制完善階段，我國經濟增長的動力從投資轉向市場，各地發展中出現從“要經濟增長政策”向“要優質市場環境”轉變，市場監管對經濟發展的作用越來越大。
2.我國市場監管體制改革的啟示
我國市場監管體制改革經歷了漫長歷程，目前處于向縱深推進階段。概括起來，我國市場監管體制改革有三大結論性啟示。
一是經濟發展是市場監管體制改革的決定性因素?？v觀我國市場監管體制改革全過程可以發現，經濟發展是市場監管體制改革的“因”，市場監管體制改革是經濟發展的“果”，這體現了馬克思關于生產力決定生產關系、生產關系反作用于生產力、生產力是最革命的因素的論斷。隨著“以經濟建設為中心”改革開放政策的實施，我國市場監管部門的作用持續增強，地位不斷上升。當前，我國經濟下行壓力很大，市場監管創新必須與經濟發展同步，進一步優化營商環境，促進經濟發展。
二是服務型監管體制是我國市場監管體制改革的重要目標。市場監管體制改革的目標是市場監管體制改革頂層設計的關鍵因素。從西方發達國家半個世紀制度演變過程看，西方發達國家走過的是一個從管制型政府向服務型政府轉變的歷程。我國改革開放以來經濟體制改革和機構改革，走過了從管制型向服務型轉變的過程。我國市場監管體制改革是服務型政府建設的重要內容，其重要目標之一就是構建一個與我國經濟社會發展水平相適應的服務型市場監管體制。
三是市場監管部門在實現經濟發展新舊動能轉換中發揮舉足輕重的作用。近年來，我國舊的經濟增長動能在減弱，新的經濟增長動能尚未形成，經濟處于“失速”時期。目前我國經濟增長動能主要是消費需求和科技創新。2019年10月，習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習時強調，要把區塊鏈作為核心技術自主創新重要突破口，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展。核心技術需要通過知識產權保護和公平競爭的市場環境才能轉化為促進經濟發展的動能。我國新的經濟增長動能歸根到底來自市場需求，需要通過市場監管部門營造一流的市場準入環境、競爭環境和消費環境。
(二)國(境)外市場監管實踐對我國的啟示
一是監管改革方向取決于不同發展取向。放松經濟性監管、加強社會性監管是全球趨勢，代表了監管改革大方向，反映了發展的取向由生產者向需求者轉變。放松經濟性監管，主要基于效率原則，為企業創造公平競爭的環境，提高經濟發展效率;加強社會性監管主要基于公平、公正、安全的發展理念，在環保、安全、教育、醫療等民生領域加強監管。
二是監管要根據經濟發展需要動態調整。市場監管制度是在促進市場公平競爭、減少市場失靈的過程中逐步演化形成的。在發展過程中，經濟發展快變量和監管慢變量會發生沖突，主要表現為：經濟發展了，監管制度過時了，監管制度變成了經濟發展的阻力，只有修改或廢除過時的制度才能促進經濟發展。美國、德國、日本三國從放松經濟性監管到加強社會性監管，再到監管機構、監管制度的動態調整，體現了監管一定要適應經濟發展需要的客觀必然性。
三是監管與發展是對立統一關系。一方面，經濟發展對監管具有決定作用。經濟發展是監管形成的前提和基礎。與動態經濟發展相比，監管制度具有相對穩定性。同時，隨著經濟發展向更高水平推進，監管也會相應發生變化。當經濟發展到一定階段，就會引起監管的根本變革。另一方面，監管對發展具有反作用。當監管與生產力的發展要求相適應時，它就會推動發展;當監管與生產力的發展要求不相適應時，它會阻礙甚至破壞發展。
四、現實分析：我國監管事業改革發展現狀
從市場監管總局“三定方案”看，市場監管的范圍主要是市場主體登記注冊監管，食品藥品和特種設備等產品質量安全監管和公平競爭市場秩序的維護等。本文將市場監管總局職責范圍內的監管稱為“狹義市場監管”。從理論上講，作為政府重要職能的市場監管，不是對某些特定市場的監管，而應是對所有“市場主體”的監管，這種對所有市場主體的監管為“廣義市場監管”。
(一)廣義市場監管——宏觀與專業市場監管
政府監管機構理論研究和實踐均一致指向，相對獨立性是政府監管機構設立與運行的重要原則之一，在我國主要表現在“政企分離”和“政監分離”。本文將承擔監管職能的政府監管機構分為三種基本類型。
1.獨立設置的監管機構
該類型監管機構具有相對獨立的監管職責。最為典型的是：國家市場監督管理總局、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會。另外，還有一些政府機構也承擔一定的政府監管職責。如：國務院國有資產監督管理委員會的部分職責是對國有企業的發展戰略、重大投資等方面進行監管。海關總署的監管職責主要是口岸監管，并從口岸通關向出入境等相關領域延伸。國家醫療保障局具有對醫療保障基金，藥品、醫用耗材價格和醫療服務項目、服務設施收費等方面的監管職責。這些政府機構的主要職責不是專業監管，不屬于專門政府監管機構系列。
2.國務院部委管理的監管機構
該類型監管機構由相關國務院部委管理，具有一定的獨立性，承擔一定的監管職責。比較典型的有：國家發展和改革委員會管理的國家能源局，交通運輸部管理的國家鐵路局、國家郵政局和中國民用航空局，應急管理部管理的國家煤礦安全監察局等。
3.國務院部委內設政監合一監管機構
該類型監管機構隸屬于政府部門，作為政府部門內設機構承擔一定監管職責。目前大多數部委均有該類型監管機構。如：國家發展和改革委員會內設價格司和投資司，工業和信息化部內設信息通信管理局和無線電管理局，商務部內設產業安全與進出口管制局等。另外，住房和城鄉建設部、生態環境部等部委則內設多個具有監管職責的司級機構。
(二)狹義市場監管——以全國市場監管系統為例
近年來，全國市場監管系統縱深推進商事制度改革，加快建立新型市場監管體系，加強市場監管，維護市場秩序，推動綜合執法，優化營商環境，為經濟社會健康發展作出了貢獻。
1.商事制度改革
深化商事制度改革是黨中央、國務院作出的重大決策，是推進簡政放權、轉變政府職能、激發市場活力和創造力的重要舉措。針對過去對微觀市場主體行政審批多、行政干預多等問題，從制約投資興辦企業的第一道門檻改起，推動改革向更大范圍、更深層次、更廣領域拓展，成為“放管服”改革的先手棋和當頭炮。商事制度改革率先從登記制度改革破冰，之后改革縱深推進，相關配套改革持續拓展，綜合改革取得顯著成效。世界銀行發布《全球營商環境報告2020》顯示，2019年我國營商便利度排在全球第31位，成為營商環境改善幅度最大的10個經濟體之一。
2.消費維權
完善消費維權制度機制，強化消費者權益保護，拓展消費維權渠道，著力營造安全放心的消費環境。圍繞農村地區、食品安全、網絡商品、認證領域開展打假行動。完善互聯網投訴舉報平臺，強化重點領域、重點區域、重點人群消費維權。持續開展網劍行動，嚴厲打擊網絡侵權假冒、虛假宣傳等違法行為。強化網絡交易平臺監管，督促平臺履行主體責任。加強廣告導向監管，重點查處醫療、食品、藥品等領域虛假違法廣告。推進《消費者權益保護法》等法律法規制修訂，推動落實消費環節經營者首問和賠償先付制度。
3.食品藥品監管
堅決貫徹落實習近平總書記“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”要求，狠抓食品藥品安全監管。加快審批制度改革，推進食品生產和經營許可改革、特殊食品注冊備案制度改革，深化藥品醫療器械審評審批制度改革，減少進口藥品審批環節。深化食品安全監管，推進食品安全放心工程建設十大攻堅行動，持續開展食品質量安全提升行動，推進校園食品安全守護行動。加強藥品醫療器械安全監管，修訂《藥品管理法》《醫療器械監督管理條例》。
4.競爭政策
競爭政策是市場運作的綜合性政策，核心是政府通過減少干預、加強監管、競爭倡導等方式，構建公平競爭的市場環境。市場監管部門堅持不懈推動競爭政策實施，努力夯實競爭政策基礎性地位。完善公平競爭審查制度，實現公平競爭審查四級政府全覆蓋。維護公平競爭市場環境，推進反壟斷執法，查處一批在全國有較大影響力和震懾力的大案要案，我國成為與美國、歐盟并列的三大反壟斷司法轄區。扎實推進價格監管和反不正當競爭執法，開展涉企和民生領域價格收費專項檢查、進出口環節收費專項整治。
5.質量強國戰略
貫徹落實《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》，組織實施質量強國戰略。國務院部署開展省級政府質量工作考核，完善全國質量工作部際聯席會議制度。先后在北京、上海、深圳召開3屆面向國際的中國質量大會，不斷推動質量領域國際交流與合作。各地深入開展質量強省、質量強市、質量強企活動。整體推動計量、標準、認證認可和檢驗檢測等質量基礎設施建設。質量總體水平穩步提升，產品質量國家監督抽查合格率、制造業產品質量合格率穩定在90%以上，特種設備安全狀況達到中等發達國家水平。
6.知識產權大保護
實施嚴格的知識產權保護制度，建立高效的知識產權綜合管理體制，改革完善知識產權保護工作體系，促進保護能力和整體水平不斷提升。法律制度建設步伐加快，新修訂的《中華人民共和國商標法》于2019年4月正式通過，11月,新修訂的商標法將惡意侵犯商標專用權的賠償倍數，由修改前的3倍以下提高到了5倍以下，《專利法修正案(草案)》引入懲罰性賠償制度，大幅提高法定賠償額。知識產權保護得到加強。改革完善知識產權保護體系，持續開展打擊專利侵權假冒“護航”“雷霆”行動，打擊網絡侵權盜版“劍網”“掃黃打非”和“秋風”行動，加強網絡市場監管“網劍”“質檢利劍”等專項行動，扎實推進知識產權誠信體系建設，38個部委聯合印發《關于對知識產權(專利)領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的合作備忘錄》。制定落實專利和商標降費措施，推動商標網上全流程服務，商標注冊審查周期壓縮到6個月以內，專利授權周期穩定在22個月左右。
7.市場監管體制機制
改革完善市場監管體制機制是轉變政府職能、提升治理能力的迫切需要和重要保障。機構改革穩步推進，2018年組建國家市場監督管理總局，實現市場綜合監管和綜合執法，更加突顯市場監管在政府架構中的作用?；鶎泳C合執法改革有序展開，目前地方綜合執法改革已全面完成。“雙隨機、一公開”監管全面實施，逐步實現市場監管領域全覆蓋。信用監管長效機制逐步形成，建成國家企業信用信息公示系統，建立部門協同監管與聯合懲戒機制。“互聯網+監管”充分運用，開展各類政務信息系統和信息資源整合共享，大數據監管和智慧監管應用廣泛。國家企業法人庫基本建成，基礎支撐作用日趨突出。
五、問題剖析：存在的主要問題及其根源
(一)中國現有監管機構缺乏明確法律地位和應有權威性
一是獨立設置的監管機構存在的突出問題是缺乏明確的法律地位。這類監管機構設置的主要依據是中共中央、國務院關于機構改革和設置的有關文件，而不是法律的明確規定。二是國務院部委管理的監管機構不僅缺乏法律地位，還缺乏必要的獨立性。最突出表現在這類監管機構無權獨立制定相關監管規章。同時這類監管機構和相關部委內設機構(或部門)在業務上往往有交叉，一些監管決策和舉措難以實施，缺乏應有的權威性。此外，這其中的許多監管機構本身不是專業監管機構，只是承擔特定行業或領域的行政管理和監管職能。三是國務院部委內設的政監合一監管機構缺乏必要的獨立性和權威性。這些監管機構內嵌在行政機構中，政府的發展規劃、政策制定、監管職能合在一起，行政職能和監管職能邊界不清，易發生強勢行政權力替代監管職能的行為，使得監管機構缺乏應有的權威性。同時，有的部委內存在多個承擔特定領域監管職能的機構，如果缺乏必要的協調機制，就容易造成監管職能分散，監管機構職責不清，協調成本高。
(二)市場監管聯動推進任務重難度大
一是“放管服”不同步影響改革進程和成效。商事制度改革從“放”入手，“管”“服”跟進，呈現明顯階段性特征。階段性推進改革導致“管”“服”滯后，影響“放”的效果進而影響商事制度改革的成效。二是跨部門、跨領域、跨區域協調難。隨著市場監管體制改革縱深推進，面對的問題越來越復雜綜合，商事制度改革與體制調整、部門整合、綜合執法改革等疊加，協調推進難度明顯加大，市場監管體制改革亟需配套推進、上下聯動、協同發力。
(三)市場監管權責脫節和風險迭加問題突出
一是監管與執法脫節。有的地方在探索綜合行政執法改革模式，鼓勵地方探索更大范圍跨地域跨部門執法，有的地方組建了綜合行政執法局和綜合行政審批局。市場監管部門只局限中間一段?；鶎臃从常@種模式問責的風險將集中向市場監管部門集中，市場監管部門有可能會成為“背鍋俠”。二是事權與責任不清。上級與基層之間權責劃分不清晰、不合理，“放管服”改革產生大量行政事項下放，基層能力跟不上，存在接不住、管不好等突出問題。三是市場監管體制整合中存在負面效應。當前市場監管體制改革的主要困難有：部門整合存在風險“疊加效應”。幾個部門職能整合到一起，部門間打架扯皮少了，外部矛盾轉化成內部矛盾。同時，基層執法存在“選擇效應”，垂管取消之后存在“斷層效應”。
(四)市場監管不適應“互聯網+”新業態發展需要
一是市場監管理念滯后。有些監管部門的工作人員沒有跟上“互聯網+”時代的監管理念，仍然停留在傳統監管認知中，未能突破“看得見、摸得著、走得到”的監管舊框架。二是市場監管立法執法滯后。目前“互聯網+”已成功搭載各行各業，幾乎覆蓋所有業態。由于立法未能及時對“互聯網+”相關企業及其行為進行法律意義上的分類和定性，出現了法律監管漏洞。三是市場監管工具和手段滯后。調研發現，近年來有些地方開始探索“互聯網+”監管，嘗試將信息技術應用到監管工作中。從全國看，各地監管水平參差不齊，大多還未形成規模效應，新技術發揮的作用有限。
六、破題方略：“十四五”時期推進我國市場監管現代化的對策建議
堅持放管結合、放后嚴管，把更多行政資源從事前審批轉移到事中事后監管上來，健全監管規則，創新監管方式，落實監管責任，加快構建權責明確、簡約高效的事中事后監管體系，形成協同監管格局，切實管出公平、管出效率、管出活力[6]，助力經濟社會高質量發展。
(一)依法厘清監管職責界面，穩健推進監管機構改革
1.獨立設置監管機構
一是將事業單位型監管機構轉為行政管理型監管機構。2011年中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》規定，對承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;今后，不再批準設立承擔行政職能的事業單位。因此，將監管機構由事業單位型轉為行政管理型，符合國務院分類推進事業單位改革方向。
二是依法明確監管機構的定位和職能職責。獨立設置的監管機構的職能職責，其主要依據是國務院的“三定方案”，而非法律規定。這既不符合國際慣例，也影響監管機構的權威性、公信力和法治政府建設。因此，在條件成熟時，應依法予以明確。
三是加快推進政監分離改革，監管機構專司監管職責。政府監管的多數領域具有技術性強的特點，實行政監分離，監管機構人員主體由相關領域專家組成，有利于更好履行監管職能。[7]
2.大部門制下相對獨立設置監管機構
一是明確國務院組成部門和直屬機構及其管理的國家局的職能定位。國務院組成部門和直屬機構管理的國家局，將其宏觀管理職能剝離并集中到國務院相關組成部門和直屬機構，將其改革成為專業性、實質性的政府監管機構，以減少國務院組成部門和直屬機構及其管理的國家局之間職能交叉、部門設置重疊等問題。
二是厘定監管機構的具體監管職能職責。在明確現有國務院組成部門和直屬機構管理的國家局職能定位基礎上，參照國家獨立設置的監管機構，以行業法律制度等形式明確監管機構的職能職責，以增強監管機構的權威性。
三是增強監管機構的相對獨立性?，F有國務院組成部門和直屬機構管理的國家局無權獨立制定監管規章，牽頭起草的規章草案的討論通過，需要較復雜的程序和較長的過程，同時在干部任免方面也缺乏必要的獨立性。因此，建議通過法定程序擴大其立法權和組織人事權，以增強監管機構的相對獨立性。
四是整合國務院組成部門和直屬機構管理的國家局，成立綜合性監管機構。例如，目前在國務院組成部門和直屬機構管理的國家局中，隸屬于交通運輸部的就有國家鐵路局、國家郵政局、中國民用航空局，可實行“大局制”，將這三個局合并為一個綜合性交通運輸監管機構。[8]
3.政府行政部門內設綜合性監管機構
一是整合現有國務院組成部門和直屬機構內部監管機構，設立綜合性監管機構。部分國務院組成部門和直屬機構內設多個監管機構，存在監管分散、職能交叉等問題。例如，住房和城鄉建設部內設的房地產市場監管司、建筑市場監管司和工程質量安全監管司，可將其整合為一個綜合性監管部門，以實現監管的范圍經濟性。
二是明確國務院組成部門和直屬機構內綜合性監管機構的職能職責。參照大部門制下相對獨立監管機構的改革思路，通過調整“三定方案”等形式明確國務院組成部門和直屬機構內綜合監管機構的職能職責，同時保證其開展監管活動所必需的經費。
三是增強國務院組成部門和直屬機構內綜合性監管機構的相對獨立性和權威性。國務院組成部門和直屬機構內綜合性監管機構面對巨量市場主體和動態演進的經濟業態，需要相對獨立、專業性地開展監管業務，以提高監管效能。因此，這類監管機構也應具有相對獨立性和權威性，可考慮由一位副部級領導主持綜合性監管機構的工作，以提升與相關行政部門溝通協調力度。[9]
(二)創新事中事后監管原則，實現新時代新階段新作為
1.創新事中事后監管原則
——依法監管。運用法治思維和法治方式履行監管職責，全面實施權力清單、責任清單、負面清單管理制度。依法履行監管責任，規范監管行為，維護市場秩序，保護市場主體合法權益。
——綜合監管。適應科技創新、產業融合、跨界發展趨勢，加強信息共享，強化上下統籌、橫向協調，完善跨部門、跨區域執法聯動機制，推進市場監管領域綜合執法，發揮監管資源綜合效能。
——簡約監管。按照簡政放權、放管結合、優化服務改革要求，革除不合時宜的陳規舊制，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創業創新的繁文縟節，減輕企業負擔，降低社會成本。
——審慎監管。順應新技術、新產業、新業態、新模式蓬勃發展趨勢，圍繞鼓勵創新、促進創業，改革傳統監管模式，探索科學高效的監管機制和方式方法，實行包容審慎監管，推動經濟繁榮發展。
——智慧監管。適應科技革命和產業變革趨勢，運用科技推動監管創新，依托互聯網、大數據技術，打造市場監管大數據平臺，推動“互聯網+監管”，提高市場監管智能化、智慧化水平。
——協同監管。明確企業主體責任，發揮信用體系約束作用、行業組織自律作用以及消費者組織、社會輿論和公眾監督作用，推動市場主體自我約束、誠信經營，推動社會共治。
實現新時代新階段新作為
一是深化改革有新作為。通過深化商事制度改革，降低市場準入門檻和制度性交易成本，改善營商環境，激發“雙創”活力。二是防范風險有新作為。切實抓好食品、藥品、特種設備、消費品等安全監管，保障人民身體健康和生命財產安全，防范化解市場安全隱患。三是維護公平競爭有新作為。強化競爭政策基礎地位，完善公平競爭制度，保護知識產權，打擊侵權假冒行為，維護市場公平競爭秩序。四是消費維權有新作為。完善消費維權制度機制，強化消費者權益保護，真正讓人民群眾買得放心、用得舒心、吃得安心。五是推進質量強國戰略實施有新作為。用市場化思維和改革創新舉措推動質量提升，發揮質量基礎設施支撐作用、消費者選擇作用、市場競爭作用，促進質量總體水平提升。六是提高監管效能有新作為。在完善監管制度、機制、技術、方法上下功夫，建立系統、科學、順暢、高效的監管體系，把制度優勢轉化為治理效能。
(三)創新和完善監管方式，實現科學集約高效監管
1.提升信用監管效能
以統一社會信用代碼為標識，建立完善權威、統一、可查詢的市場主體信用記錄。推行信用承諾制度，將信用承諾履行情況納入信用記錄。推進信用分級分類監管，依據企業信用情況，實施差異化監管。建立市場主體信用“黑名單”制度，建立企業信用與自然人信用掛鉤機制，強化失信聯合懲戒。建立健全信用修復、異議申訴等機制。在保護涉及公共安全、國家秘密、商業秘密和個人隱私等信息前提下，依法公開在行政管理中掌握的信用信息并為社會公眾提供便捷的信用查詢服務。
2.全面實施“雙隨機、一公開”監管
在市場監管領域全面實行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、抽查情況及查處結果及時向社會公開，除特殊行業、重點領域外，原則上日常涉企行政檢查都應通過“雙隨機、一公開”方式進行。完善“雙隨機、一公開”監管相關配套制度和機制，健全跨部門隨機抽查事項清單，將更多事項納入聯合抽查范圍。將隨機抽查的比例、頻次等與抽查對象的信用等級、風險程度掛鉤。
3.突出對重點領域監管
對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊和重點領域，實行全覆蓋監管，強化全過程質量管理，嚴格落實各環節質量和安全責任，守住質量和安全底線。對食品、藥品、醫療器械、特種設備等重點產品，建立健全追溯體系，形成來源可查、去向可追、責任可究的信息鏈條。根據區域和行業特點，建立完善重點領域監管清單制度，規范監管行為。
4.落實和完善包容審慎監管
鼓勵創新，對新技術、新產業、新業態、新模式留足發展空間，同時堅守質量和安全底線，嚴禁走向簡單封殺和放任不管兩個極端。加強對新生事物發展規律研究，量身定制監管規則和標準。對看得準、有發展前景的，引導其健康規范發展;對看不準的，設置“觀察期”，對出現的問題及時引導和處置;對潛在風險大、可能造成嚴重不良后果的，嚴格監管;對非法經營的，堅決依法查處。推進線上線下一體化監管，統一執法標準和尺度。
(四)發揮各方資源優勢，構建協同監管格局
1.加強政府協同監管
建立健全跨部門、跨區域執法聯動機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。深化市場監管、生態環境保護、交通運輸、農業、文化市場綜合行政執法改革，在其他具備條件的領域積極推進綜合行政執法改革，統籌配置行政職能和資源，相對集中行政處罰權，整合執法隊伍，推進行政執法權限和力量向基層延伸下沉，解決多頭多層重復執法問題。
2.強化市場主體責任
建立完善市場主體首負責任制，促使市場主體加強自我監督、履行法定義務。督促涉及公眾健康和安全的企業建立完善內控和風險防范機制，落實專人負責，強化員工安全教育和內部安全檢查。規范企業信息披露，加強年報公示，推行“自我聲明+信用管理”模式，推動企業開展標準自我聲明和服務質量公開承諾。建立完善產品質量安全事故強制報告制度，保障公眾知情權。
3.提升行業自治水平
推動行業協會(商會)建立健全行業自律規范、自律公約和職業道德準則，規范會員行為。鼓勵行業協會(商會)參與制定國家標準、行業規劃和政策法規，制定和發布行業產品和服務標準。發揮行業協會(商會)在權益保護、糾紛處理、信用建設、信用監管，以及在開展或參與公益訴訟、專業調解方面的積極作用。
4.發揮社會監督作用
建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。整合、優化政府投訴舉報平臺功能。依法規范牟利性“打假”和索賠行為。培育信用服務機構，鼓勵開展信用評級和第三方評估。發揮專業機構的監督作用，在監管執法中更多參考專業意見。強化輿論監督，曝光典型案件，震懾違法行為。
(五)規范行政檢查和執法行為，提升監管規范性和透明度
1.規范涉企行政檢查和處罰
梳理和論證涉企現場檢查事項，壓減重復和非必要檢查事項，著力解決涉企現場檢查事項多、頻次高、隨意性大等問題。系統清理、規范行政處罰事項。加強行政執法事項目錄管理，減少非必要執法事項。健全行政執法自由裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度。禁止將罰沒收入與行政執法機關利益掛鉤。
2.全面推進監管執法公開
嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度。建立統一的執法信息公示平臺，按照“誰執法誰公示”原則，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等依法不予公開的信息外，行政執法職責、依據、程序、結果等都應及時對社會公開。對行政執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等全程記錄、全程留痕，做到可回溯管理。重大行政執法決定必須經過法制審核，未經法制審核或審核未通過的，不得作出決定。
3.依法查辦案件
綜合運用行政強制、行政處罰、聯合懲戒、移送司法機關處理等手段，依法處理監管中發現的違法違規問題。對情節輕微、負面影響較小的苗頭性問題，主要通過約談、警告、責令改正等措施及時予以糾正。對情節和后果嚴重的，依法嚴懲，涉及犯罪的及時移送司法機關處理。建立完善懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機制。
4.完善盡職免責、失職問責辦法
全面落實行政執法責任制和問責制。對忠于職守、履職盡責的，給予表揚和鼓勵;對未履行、不當履行或違法履行監管職責的，嚴肅追責問責;涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。加快完善監管執法領域盡職免責辦法，明確履職標準和評判界線，對嚴格依法履職出現問題的，結合行為動機、客觀條件、執法程序、執法方法、社會影響、挽回損失等情況綜合分析，符合條件的予以免責。
(六)挖潛信息賦能，持續完善“互聯網+監管”
1.完善“互聯網+監管”立法
立法是“互聯網+監管”最重要的方式，也是監督的依據。參鑒國際作法，結合我國國情，建議從兩個層面完善“互聯網+監管”立法：一是從中央、地方和行業三個層面完善我國“互聯網+監管”立法，明確監管目標，提高立法系統性和針對性。二是協調好不同層級和不同部門互聯網監管立法的關系，使“互聯網+監管”立法形成相互協調的有機整體。
2.推進“互聯網+監管”實踐
依托國家“互聯網+監管”系統，聯通匯聚全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統等重要監管平臺數據，以及各級政府部門、社會投訴舉報、第三方平臺等數據，加強監管信息歸集共享，將政府履職過程中形成的行政檢查、行政處罰、行政強制等信息以及司法判決、違法失信、抽查抽檢等信息關聯整合，歸集到相關市場主體名下。運用大數據等技術，加強對風險的跟蹤預警。探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，提升監管精準化、智能化水平。
3.強化“互聯網+”企業主體責任
針對“互聯網+”商業企業進行類型化管理，區分互聯網接入提供商、內容提供商、平臺提供商確定不同的責任。對互聯網內容提供商，須保證內容的合法性、真實性，承擔事前審查、及時刪除等義務，并負相應法律責任;對互聯網平臺提供商，既要做好進入平臺的形式審查，又要進行一般注意義務的實質內容審查，還應承擔事中事后的刪除和修訂等義務，并負有相應的法律責任和公共責任?？紤]到對“互聯網+”監管依靠政府建設和維護監管平臺耗資、耗時、耗力，而通過購買“互聯網+”綜合商業平臺公司的服務則能很好實現監管所需要功能的實際，建議大力推進政府購買“互聯網+”企業的公共服務。
4.創新監管工具和手段
一是分類實施。將內容環節和網絡環節營利者和非營利者、網絡發布者和網絡服務提供者等分開。二是加大執法環節技術研發和新技術應用。針對虛假發布、網絡水軍等非法新媒公關行為，有針對性地研發先進的預防和甄別技術，提升研判能力。同時，構建執法信息數據庫和指揮中心，為一線執法人員配備移動執法終端，第一時間發現市場違法行為并固定音視頻和圖像證據。三是依托信息化創新智慧監管措施。通過網上政務大廳、事中事后綜合監管平臺、公共信用信息服務平臺等基礎平臺建設，建構平臺間的共享、銜接、同步機制，提升協同監管、智慧監管能力。四是運用大數據、物聯網、云計算等新技術構筑監管創新基礎。運用大數據、物聯網、云計算等新技術倒逼監管體制機制變革，提升監管體系和監管能力現代化。五是通過誠信體系托起監管手段多樣化。以完善社會誠信體系為抓手，創新市場化、企業化和社會化手段，提升綜合監管效能。
(本文為國家社科基金“國家治理體系和治理能力現代化”研究專項“建設服務型政府”(批準號：17VZL014)、國家市場監督管理總局發展研究中心委托課題《現代化經濟體系下的市場和監管問題研究》階段性研究成果。)
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