一、構建新發展格局的意義
黨的十九屆五中全會的基本邏輯是，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局。新發展階段就是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，是我國發展的歷史方位。新發展理念就是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，是我國發展的理論指南。新發展格局就是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是我國發展的基本思路或基本路徑。
新發展階段的奮斗目標是到2035年基本實現社會主義現代化，其中的核心目標是到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平。實現這一目標，到2035年經濟總量或人均收入應該比2020年翻一番。要翻一番，今后15年經濟總量或人均收入年均就需要增長4.73%。我國市場空間廣闊、產業門類齊全、勞動力充裕、儲蓄率高、制度優勢明顯，有條件實現年均4.73%的增長，但要把潛在增長變成現實，需要做出一些改變，最主要的就是改變舊發展格局。
我國經濟增長已從2010年的10.6%降到2019年的6%，若以基本走出國際金融危機沖擊的2012年為基年，年均下滑了0.2個百分點。若今后仍年均下滑0.2個百分點，到2035年我國經濟增速將下滑至3%左右，經濟總量比2020年增加90%，難以確保實現翻一番。因此，必須改變舊發展格局，調整經濟自我減速變量，扭轉增速持續下滑的局面。
二、構建新發展格局的內涵
構建新發展格局，簡單說就是改變舊發展格局，要把握好“六個關鍵詞”：
一是格局，就是構建適應新階段、新目標、新理念，不需要外在的刺激就能實現內生發展的新格局，實現與潛在增長率相匹配的增長速度。重點在“新格局”，不在“雙循環”。
二是循環，就是要暢通生產、分配、支出以及生產與生產、生產與分配、分配與支出、支出與生產之間的循環，打通各環節之間的堵點、清理各方面的淤點。重點在循環，不是單純的物流、供應鏈問題。
三是開放，就是要促進開放的國內國際雙循環，繼續當好“世界工廠”，還要當上“世界市場”。重點是“雙循環”的相互促進，不是“單循環”“內循環”;以國內大循環為主體，要在部分“卡脖子” 領域實現自立自強，也不是什么技術和產品都要自己干、從頭干。
四是整體，構建新發展格局是就全國經濟整體而言的，一個地區、一個行業、一個企業本來就是全國發展格局的組成部分，各地區要更好地參與構建新發展格局，也不是都搞芯片，都發展 “高大上”的產業。
五是構建，就是政府要積極主動作為，通過努力工作來構建，新發展格局不會自然而然就能形成。怎么構建，關鍵在改革，政府要推動對形成舊格局的體制機制改革，減少對發展什么、發展多少等的干預。
六是系統，就是要堅持系統觀點，把擴大內需戰略和深化供給側結構性改革統合到構建新發展格局的基本思路中。構建新發展格局，需要擴大內需，但不等于擴大內需;不是不搞供給側結構性改革，相反，需要持續深入推進供給側結構性改革。
三、構建新發展格局的任務
(一)加快培育完整的內需體系，構建更有韌性的供需格局
目前中國的供需格局呈現出國內總供給大于國內總需求的特征。這樣的格局從靜態看沒有什么問題。從動態看，若國際環境沒有大的變化，也不需要調整。但在國際環境充滿不確定性的條件下，國際環境變化導致出口增速放緩時，就要用國內需求的增加來彌補出口需求的減少，否則，就會帶來產能過剩和經濟增長速度下滑。構建新發展格局，需要優化供需格局，但重點不在于內需比重提高多少。2018年，我國出口相當于總需求的16%，進口相當于總供給的15.5%，內需占比已經很高。我國資源稟賦決定了發展經濟的能源和基礎原料(如石油、鐵礦石、有色金屬等)必須進口。資源型產品不可能通過提高創新能力來解決。而要進口這些資源型產品，就必須出口。作為一個資源不足的大國，很難判定內需究竟占多大比例合適。
構建新發展格局，要把重點放在增強供需體系的韌性上，既要增強需求體系的韌性，也要增強供給體系的韌性。國際環境有利于出口時，盡可能多出口;出口減緩時，國內需求能填補出口放緩帶來的需求缺口。供給體系要能適應需求的快速變動，有出口訂單時，供給體系能滿足出口需求;出口減緩時，能迅速轉向滿足國內需求。這需要一系列的改變，比如，產品標準要與國際通行標準對接，使更多產品既符合國內標準，又滿足國際標準等。
(二)擴大居民消費，構建以居民消費為主體的內需格局
國際金融危機以來，我國實施擴大內需戰略取得明顯成效，外需占中國總需求的比例大幅下降，經濟發展越來越依靠內需拉動。但從需求結構來看，投資需求和政府消費需求二者增長快于居民消費需求增長，中國尚未形成以居民消費為主來拉動經濟發展的格局。
構建新發展格局，要堅持擴大內需，但擴大內需的戰略重點是擴大居民消費，而不是政府消費和投資需求，居民消費才是我國經濟發展的“軟肋”。要把城鎮化的重點真正放在人口城鎮化上，讓更多的人口真正融入城市，這不僅有利于擴大居民消費，也有利于消費結構的升級，并帶動供給結構升級。加快建立多主體供給、多渠道保障，租購并舉的住房制度，在外來人口較多的特大城市和超大城市，應該建立租購并舉、以租為主的住房體系，大幅度增加租賃住房供給數量，減輕城鎮居民高房價高房貸壓力，穩定或提高居民的消費率。增加優質教育醫療供給，降低教育醫療價格，減輕居民擴大消費的后顧之憂。黨政機關過緊日子的重點是降低公共管理行業就業人員的增長速度，公務人員人數可以增長，但其增長速度不應超出全社會城鎮就業人員增長速度。
(三)扎實推進共同富裕，構建以居民收入為主體的收入分配格局
分配格局決定內需格局。現在中國之所以形成政府消費和投資需求為主的內需格局，主要是因為居民收入占國民收入的比重相對較低。因此，在推動發展的指導思想上，要以增加居民收入為重點，而不是以GDP增長為核心，否則很難改變以投資和政府消費為主的需求格局，以及與之相適應的投資型產業和政府消費型產業占比較高的供給格局。
“十二五”規劃建議提出努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，即“兩同步”，這既是針對當時居民收入增長持續低于經濟增長的實際情況提出的，也是“十二五”規劃建議提出擴大內需戰略的大邏輯所決定的。在“十四五”規劃建議提出構建新發展格局的大邏輯下，應該比“十二五”時期更進一步，制定目標可以留有余地，實現居民收入增長和經濟發展同步，但在實際工作中、在年度工作中，要努力爭取實現居民收入增長快于經濟增長。
縮小收入分配差距，是擴大消費的重要措施，也是最終走向共同富裕的要求，但要找準重點。城鄉之間居民收入的差距、地區之間人均收入的差距，應該繼續縮小。但要考慮城鄉之間、地區之間的生活成本(特別是房價)不同，單純比較城鄉、區域之間的收入之差，不能真實反映城鄉、區域之間的生活水平之差。要把行業之間的收入分配問題放在重要位置，重點解決金融和房地產如何按市場化機制“讓利于民”問題，減輕居民高房價高房貸負擔，從消費端增強居民的消費能力。
(四)深化供給側結構性改革，構建不斷適應需求變動和消費升級的生產格局
生產格局是需求格局的結果，但生產反作用于需求格局，影響需求結構。若需求側是“三多一少”，即出口需求、政府消費、投資需求多，居民消費少，供給側必然形成出口型產業、政府消費型產業、投資型產業為主的生產結構。
構建新發展格局，在堅持擴大內需這一戰略基點的同時，更要深化供給側結構性改革。但深化供給側結構性改革的重點要轉變，不應再單純以“去產能”為重點，要從生產與生產、生產與支出、生產與分配的循環中，找到供給側結構性改革的重點。
國際金融危機前，我國經濟發展很大程度上 是需求端的投資和出口及生產端的工業帶動。金融危機后，出口增長減速，最終傳導到供給端的工業增幅減弱，并帶來經濟增長減速。此時，需要擴大服務業和城市化對經濟發展的帶動作用。但在具體實施中，由于相應的體制機制沒有到位，城市化不是以人為中心的，而是以城市建設為中心的，結果是政府主導的投資擴大，房地產過度繁榮，金融對政府債務和房地產的支持力度較大。最終在一定程度上扭曲了經濟結構，形成了地方政府靠債務建設城市，銀行購買地方政府債務，政府賣地還錢，房地產企業拿地并抵押貸款，銀行資產擴張和收益高的循環;以及居民靠擴大負債購房，銀行增加面向居民的房貸，居民購房支出大幅增加，對居民消費形成擠壓，居民消費率下降，生產端消費品行業增長放緩，制造業減速的循環。同時，在分配端，由于房價上漲和銀行業資產擴張，成就了房地產和銀行的高利潤，又在生產端促進了生產要素的“脫實向虛”，并從供需兩端對制造業形成擠壓。
優化生產格局，首先要在認識上分清什么是結構優化，不能簡單地認為服務業比重高了，結構就優化了。在工作中，要從生產、分配、需求端“三管齊下”，打破政府、房地產、銀行的“三角循環”。生產端要保持制造業比重基本穩定，大力發展國內供給不足的高技術產業、消費品產業和生活性服務業，特別是滿足消費升級的文化旅游產業，推動金融、房地產同實體經濟均衡發展。分配端要優化分配格局，適度降低金融和房地產收益率，嚴格控制地方政府隱性債務，改變政府靠賣地增加收入的邏輯。需求端要減輕居民消費負擔，穩定居民消費率，擴大居民消費。
(五)堅持擴大高水平開放，構建國內國際雙循環相互促進的開放格局
中國經濟已經深度融入全球經濟，國際循環離不開國內循環，國內循環也離不開國際循環。經濟發展一定意義上是用國產替代進口的過程，形成今天的“雙循環”格局既是技術進步和競爭力的進步，也是經濟全球化深化和資源稟賦變化的結果。
構建新發展格局，重點在于國內國際循環的相互促進，因為我國經濟本來就是“雙循環”的。要做強做大國內市場，特別是居民消費品市場，增強國內市場對國際循環的磁力。提高自主可控技術的比例，針對“卡脖子”的技術進行攻關，加強從0到1的創新，同時繼續實行從1到N的技術擴散，提高制成品的技術含量，構建自主可控技術與引進消化吸收再創新“雙輪驅動”的技術進步格局。要提升制成品的質量，在一些行業保持高出口、高進口相互促進的格局。保持部分行業生產能力大于國內需求的格局，通過這些行業的出口換回國內供給不足的資源產品和高技術產品。要推動綠色發展，做好碳達峰和碳中和工作，降低化石能源和資源消耗強度及其進口依存度。要通過體制機制創新，增強國內部分消費品的供給能力，降低部分消費品和文化旅游等服務產品的對外依存度。
總之，構建新發展格局，意義重大、內涵深刻、任務繁重，需要加強研究，找準“切口”和突破口，積極主動加快構建。
作者為全國政協經濟委員會副主任，中央財經委員會辦公室原副主任
