【編者按】：2018年1月13日，中國改革(2017)年會暨深改五周年高層研討會在北京舉行。本文是國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文的演講內容，未經演講者審核。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長　常紀文

　　過去五年的輝煌成績與時代背景、改革邏輯

　　黨的十七大把生態文明建設納入全面建設小康社會的奮斗目標體系，黨的十八大建立了將生態文明納入“五位一體”的大格局。自此，生態文明建設正式進入經濟和社會發展的主戰場。黨的十八屆三中全會啟動了生態文明體制改革，盡管面臨環境保護與經濟發展協調發展的巨大挑戰，但在黨的領導下，生態文明觀已經建立，生態文明理論已經體系化，資源節約、環境優化等生態文明制度體系的四梁八柱基本建立，成效不斷顯現，生態文明新時代基本來臨。

　　在體制改革方面，加強了監測、監察和區域環境監管體制改革。在綜合性體制改革方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于省以下環保機構檢測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。在監測體制改革方面，國務院辦公廳專門出臺了《生態環境監測網絡建設方案》、《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》。在流域監管方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于全面推進河長制的意見》。在自然資源資產管理方面，中央深改組通過了《跨地區環保機構試點方案》。在司法體制方面，2014年修改的《環境保護法》建立了環境民事公益訴訟制度。2015年全國人大常委會通過了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，改革成果經梳理總結后，于2017年被《民事訴訟法》《行政訴訟法》確認。

　　在規劃和行動部署方面，環境污染防治既要有歷史緊迫感，也要有必要的歷史耐。基于此，國務院于2013年9月發布《大氣污染防治行動計劃》，于2015年4月發布《水污染防治行動計劃》，2016年6月發布《土壤污染治理防治行動計劃》，既部署了近幾年來要完成的迫切任務，也提出了2020年、2030年乃至2050年的專項環境保護目標。為了做好“十三五”的生態文明建設工作，全國人大于2016年3月通過《國民經濟和社會發展第十三個五年發展規劃綱要》，國務院于2016年11月發布《“十三五”生態環境保護規劃》。這些規劃和行動計劃既有規劃安排，也有行動部署和責任追究措施，融規劃與法規性文件于一體，是新時代的政策和法規創新。此外，還有《關于開展黨政領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《生活垃圾分類收集制度實施方案》等實施方案和改革文件。

　　這些改革文件層次清晰，涉及環境許可、環境金融、環境產權、生態修復、自然保全、生活方式、環境監測、環境審計、環境責任等領域。覆蓋全面，以問題為導向，構建了自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境保護國家治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效考核和責任追究等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。各界普遍認為，生態文件制度體系的四梁八柱已經基本建立。

　　這些成就的取得有其時代背景和改革邏輯。時代背景是，黨的十八大至2035年，中國仍然是不斷發展的轉型期。這個轉型期就是最佳的生態文明體制改革窗口期，不容錯失。改革的邏輯是建立了系統的生態文明理論，通過灌輸、自發到自信、自覺，培育生態文明理念;通過打擊監測數據造假，保證環境與發展決策及生態文明建設目標評價與考核的真實性;通過環境保護黨政同責，以及與之配套的區域生態文明建設目標評價與考核、黨政領導干部自然資源資產離任審計、中央環保督查等機制，走出環保監管監察不力的困境;通過信息公開、公眾參與和司法介入來促進各方面參與環境共治，使環境保護真正進入“五位一體”的大格局，使經濟社會發展與環境保護進入良性互動的協調發展格局。

　　生態文明建設現存的一些問題

　　一是各區域生態文明理念的樹立存在兩極分化的現象。地方推動生態文明體制改革和生態文明建設的進展情況，與態度和能力有關。在浙江、上海、北京、江蘇、廣東、福建等發達地區，經濟技術能力整體偏強。調研發現，生態文明的理念正進入自信和自覺階段，而在欠發達的中西部地區，如湖北西部和甘肅等地的一些市縣，經濟技術能力整體偏弱，一些地方對生態文明建設的認識不到位，生態文明的發展仍然處于灌輸和自發階段。黨政領導干部特別是基層的黨政主要領導在公開場合大講特講環境保護，背后則大力推行區域經濟排名，環境保護的工作動力主要來源是對嚴肅問責的忌憚。有的落后地區的領導干部甚至私下指出，在落后地區過于強調環境保護，不利于經濟增長和社會的穩定。

　　二是不同領域、不同層級的相關改革文件多，缺乏系統性梳理，部分基層官員難以理解上層改革出發點和落腳點。一些地方反映，有的部委，特別是司局下發的改革文件，沒有考慮基層千差萬別的實際情況，不考慮基層財政的承受能力和工作能力，不深入、不細致、不接地氣，缺乏可實施性。有的地方指出，有的合法設立的企業因為環境保護關閉了，國家基本沒有補償措施，讓基層接受不了。地方既要發展GDP，解決行政事業單位吃飯問題，又要保護環境，由于能力不夠，工作常常處于兩難境地。由于擔心受到責罰，地方不愿意向上面反映真實情況。一些地方反映，有的部委特別是司局級單位發文太多，由于視角與方法不同，要求與目標也不同，出現統籌性差的現象，對改革的體系化工作形成沖擊。由于中央缺乏對地方改革措施的審查和統籌、協調機制缺乏輔導，地方難以深刻地理解和科學地適用接到的數量眾多的改革文件，難以完成改革任務。

　　三是一些環境保護目標設定過急，政策僵硬，缺乏區域和領域的靈活性，導致基層執法“一刀切”。環境保護不能違背環境保護規律，也不能違背經濟發展規律。以污染物排放總量控制為手段的環境保護體系轉向以環境質量管理為核心的管理體系，是一個進步;史上最嚴格的環境保護法制體系的建立，也是一個進步;地方開始嚴格執法更應當是一個進步。但是如果不著眼于實際情況，不遵循經濟和科技發展的周期律，出臺過快的戰略和部署，追求過高的目標和狀態，一味地提升標準和技術性規范，不分東部和西部、城市和鄉村、工業與生活，政策目標僵化，措施部署缺乏區域與領域靈活性，一旦以嚴格的環境保護法律法規來保障實施，就會出現環境保護過急或者“一刀切”的現象，如為了迎合考察，就出現過關閉小豆腐坊、小餐館等不正常的現象，有的被媒體曝光后得到糾正。“一刀切”既損害環境，也損害經濟的元氣，危及社會穩定。

　　四是環境保護監管監察不嚴厲，執法監察一陣風，不作為、慢作為、輕作為與地方“一刀切”的執法現象并存。出于條件的不同和對經濟的考量，總體上看，越是落后的地方監管執法越不嚴，越是發達的地方越是有條件和能力重視環境執法監管。

　　五是過于相信督查與執法的作用，對環境基礎設施的建設和綠色發展內生動力的增強重視程度不夠。

　　中國生態文明建設和體制改革需穩中求進

　　生態文明建設和體制改革措施只有落地并得到地方的積極響應，才能充分發揮預期的作用。今后五年是中國經濟和社會發展轉型關鍵五年，因此，必須重視上述問題，定好位，站的更高，視野更廣闊，做好長遠的設計和謀劃。

　　生態文明的內涵包括生產發展、生活富裕、生態良好。單純地搞好環境保護很容易，對企業進行限制和停產就行了，對社會生活方式強制轉型就行了;單純地發展經濟、提高國民收入也很容易，所有的企業開足馬力生產就行了，但是實現生產發展、生活富裕、生態良好的多贏發展就很艱難了。在生態文明建設的地方實踐中，需要各地有發展的依托、發展的特色、發展的優勢和發展的抓手，特別是有發展的比較優勢和適合自己的轉型戰略，這考驗地方黨委和政府的執政能力。因為生態文明建設和體制改革要立足基本國情與區情，既不違背經濟規律，也不違背環境保護和技術發展規律，要穩中求進，穩中求新，既要發揮長項，也要補足短板。

　　十九大后，可以考慮對現行的生態文明建設和改革措施進行全面的評估，揚長補短，針對現實中的重點難點問題、制度構建的薄弱環節和體制、制度運行中的梗阻問題，加強體制優化、制度整合和機制創新，確保生態文明建設與體制改革在新時代不斷取得更大的實際效果。在下一步生態文明建設和改革中，要傾聽各方面意見，基于城鄉差別、東中西部地區差別、第一二三產業差別開展目標和政策的分類施治，不搞一刀切。建議中央組織力量對“大氣十條”“水十條”設立的目標、實施戰略和方法進行評估，對于不符合國家和區域經濟和科技發展規律的目標、戰略等予以修正。

　　【整理：《改革內參》記者方艷】