【編者按】：12月20日，由中國經濟體制改革雜志社、紹興市委市人民政府聯合主辦的“學習貫徹十九屆五中全會精神，加快構建新發展格局——中國改革(2020)年會暨新發展階段地方改革推進高層研討會”在浙江省紹興市舉行。本文為中國經濟體制改革研究會學術委員會主席、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧的演講內容。
 

　　昨天看了紹興一些改革創新的典型，精神為之一振。紹興無論是創新發展，還是綠色發展、協調發展、開放發展、共享發展方面，都有非常好的經驗值得全國推廣。我曾從事振興東北的工作，很容易把紹興的發展與東北一些地方的情況做比較，但那是區域協調發展的問題。會議組織方安排我今天講的題目是城鄉社保一體化建設，我圍繞這個主題談幾點看法。

　　中央關于“十四五”規劃的建議提出，要健全“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社保體系。”把統籌城鄉提到“十四五”時期社會保障體系建設的重要位置，對于長期從事社保行政工作和一直關注這方面理論研究的同志，一定有很深的體會。因為在一個較長的時期，從改革開放初期到本世紀初，大約20多年，社保制度改革是作為國有企業改革的配套措施加以推進的。因為在那個階段，我們一直把國有企業改革明確為經濟體制改革的中心環節，其他各項改革要圍繞這個中心環節逐步展開。盡管在黨的十四屆三中全會決定中把社會保障體系提高到社會主義市場經濟體系的五大子體系之一，但在實際工作中，社保工作還是圍繞國有企業解困開展，因此很難顧及到農民、農村問題，也很難顧及到非國有企業以及城鎮居民問題。例如，在2000年前后研究農村新型合作醫療的時候，一些同志提出建立農村新型醫療保障制度，包括國家出資引導的新型合作醫療、貧困農民家庭的醫療救助和大病商業醫療保險?？紤]到農村也有一部分先富起來了，他們可以出錢買商業保險。但是建立多層次的農村醫療保障體系的這個提法，當時就被駁回了。一些同志認為，目前城鎮社保還缺錢，現階段農村因病致貧、因病返貧問題要解決，但不能提出過高的目標，不要提出農村的社會保障體系。這是20年前的事，有當時的歷史背景。

　　隨著經濟社會進一步的發展、綜合國力的進一步提高，我們逐步把社保體系城鄉統籌問題提到議事日程。2003年科學發展觀提出，經濟與社會協調發展，城鎮與農村統籌發展，理論上突破了社保體系作為國企配套措施的局限性，農村居民和城鎮居民的相關社會保障項目開始正式納入我國社會保障體系建設。一是建立城鄉居民基本醫療保險制度。2003年國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部和農業部的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，2007年國務院發布《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》。這兩個“意見”第一次把我國基本醫療保障制度擴展到城鎮和農村居民，填補了我國基本醫療保險制度覆蓋面的空白。二是建立城鄉居民基本養老保險制度。從2003年開始，各地在總結“老農保”經驗的基礎上，開始探索新型農村養老保險制度。2009年國務院出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意》，2011年國務院下發《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國逐步推行城鎮居民養老保險。這標志著在制度設計層面上，實現了全體國民人人“老有所養”的全覆蓋。三是建立覆蓋城鄉的最低生活保障制度。在總結一些地區試點經驗的基礎上，2007年頒布了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。

　　2003年至2012年，這十年是我國社會保障體系建設統籌城鄉的歷史性起點。同時也應看到，由于在不同時期按不同群體分類建立各項社會保障制度，不同群體之間的法定基本社會保障水平不夠平衡，管理方式不夠銜接。如為城鄉居民建立了養老和醫療保險制度，但在制度設計上仍然采用城鄉分立的做法，尤其是城鄉居民醫療保險制度由不同部門管理，與城鄉統籌發展的要求還有一定的距離。2012后，社會保障制度城鄉一體化提到了議事日程。2012年《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》頒布，適應新形勢，對城鄉享受低保人員的對象認定、標準制定、規范管理、能力建設等提出了明確要求。2014年國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》， 2016年國務院下發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》。最低生活保障以及城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險，這三方面實現城鄉一體化，對統籌城鄉發展，推進城鄉基本公共服務均等化，具有重要的意義。

　　近年來，我國社會保障城鄉一體化建設取得了顯著進展。但一些媒體在宣傳這方面成績時，也有過頭的地方。我看到有一些人撰文提出要把各類養老保險、醫療保險都統一為一個制度，這就值得商榷。社會保障體系是多層次的，如企業年金和個人儲蓄性商業養老、醫療保險分別屬于社保的第二、第三支柱，不存在城鄉一體化的問題。即便在基本社會保障層次，針對就業者與非就業者，也遵循不同的原則。一個是就業關聯原則，實行這一原則，依法由企業和職工雙方繳費籌集基本社會保險基金，個體就業者可視為自雇就業。還有一個是普遍關聯原則，和就業沒有關系，主要是針對城鄉居民的。如最低生活保障，不管參保人是否就業，只要其家庭人口平均收入沒有達到當地的最低生活保障線，政府就給予補足。我認為，社會保障城鄉一體化側重的不是就業關聯原則的社會保障項目，而是普遍關聯原則的社會保障項目。社會救助、社會福利等方面也是遵循普遍關聯原則的，但當前主要應該聚焦在城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險和最低生活保障這三個方面。這三方面的城鄉統籌，紹興做得非常好，在全國處于領先地位。紹興的基本醫療覆蓋率達99.05%，基本養老保險覆蓋率達到96.56%。這個統計數據當然包括了就業關聯的職工基本社會保障項目，從統計社會保障覆蓋面來說，這是沒有問題的。

　　改革開放40多年，從計劃經濟體制下的單一國家保障逐步轉向適應社會主義市場經濟要求的多層社會保障，我國社會保障制度經歷了先企業后居民、先城鎮后農村的發展過程。其實其他發達國家在城鄉社會保障制度建設方面也不是一步到位，有的經過二三十年，有的經過更長的時間才把法定醫療保險、養老保險等擴展到農村，覆蓋全民。總體看，我國社會保障體系建設雖然也經歷了曲折的發展過程，但總體方向和實施步驟大致上與其他工業化國家差不太多。2016年國際社會保障協會第32屆全球大會還授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。但在社會保障覆蓋面上，有一個問題我們和發達國家差別很大，即農民工問題。從農業社會向工業社會轉移，是不是應該出現如此龐大的、如此長期存在的農民工群體?這是中國特色。其他發達市場經濟國家，從農業社會向工業社會轉移并沒有出現這樣的問題。我國現在有近3億農民工，究其根本原因，在于我們用戶籍制度和與戶籍制度密切相關的基本公共服務，包括基本社會保障，行政分割了城鄉勞動力市場。城鄉行政分割大大阻礙了勞動力的合理流動。一些發展中國家可能有貧民窟，但沒有長期存在的龐大農民工。目前社會保障覆蓋面最差的是農民工。他們在農村又在城市，有時候又兩不沾邊，有時候又兩邊都沾。為此有些同志曾經提出建立獨立的農民工保障制度，經過爭論以后被否定了。農民進城當了工人，正確的方向是融入城市。解決農民工問題的根本途徑是市民化，而不是針對他們現在的一些特殊情況，獨立設計農民工社會保障制度。如果那樣做，將固化農民工群體，進一步分化社會階層。

　　一些學者早就提出“十二五”時期讓農民工成為歷史，現在已經快到“十四五”，農民工還有2.9億。這部分人的消費能力對于我們中國居民消費影響巨大，拖了我們消費的后腿。農民工的工資水平偏低，社會保障覆蓋面很窄。我沒查到2018年2019年農民工社保覆蓋數據， 2017年農民工參加基本社會保障的情況，養老、醫療、失業、工傷保險中，工傷保險最高，還不到30%。因此，研究統籌城鄉社會保障體系建設時不能忽視農民工群體。目前公布的城市化率是65%，這是按常住人口計算的，如果按戶籍人口計算，我們的城市化率只有45%。我在很多場合都說過，以人為本的新型城鎮化應當是農民工市民化的城鎮化。如果前30年我們的城鎮化是創造了近3億農民工的城鎮化，今后城鎮化就應該是農民工市民化的城鎮化。這個問題不盡快解決，將對我國的社會結構、收入分配差距、消費水平都起巨大的負面作用，產生深遠的影響。農民工市民化，應該在城鄉統籌發展過程中引起社會各界高度重視。

　　今年4月，中央、國務院出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對勞動力要素的市場化配置，意見明確提出是深化戶籍制度改革，暢通落戶渠道。“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認”，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”，“建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置”。這對于加快農民工市民化進程，推進以人為本的新型城鎮化建設，建立城鄉統一的勞動力市場具有重大意義。紹興位處長三角，已經在這方面做出了很好的成績。希望紹興在這方面進一步的探索，落實中央關于勞動力要素市場化配置的各項政策，率先在農民工市民化方面為全國樹立更好的榜樣。

　　數據顯示，紹興在城鄉統籌發展方面確實是全國的典型。全國農村居民與城市居民的收入差距曾高達時3.4、3.5倍，如果加上社會保障和公共服務的轉移，城鄉收入差距反而擴大到5—6倍。近年來，我國城鄉居民收入差距已縮小到了3倍以內，大致在2.6倍左右。紹興的城鄉居民收入差距只有1.77倍，在全國是領先的。紹興提出城鄉共同發展，堅持城鄉共享發展的理念非常正確。紹興大力實施城鄉協同發展戰略、鄉村振興戰略，確保農民收入增長快于城鎮居民的收入增長，絕不讓一個區縣市掉隊，不讓一個村一個老鄉掉隊，這些經驗值得在全國推廣。

　　結合其他地方的實踐，總結紹興的經驗，我認為當前社會保障城鄉一體化建設的重點是居民基本養老、居民基本醫療和最低生活保障制度這三項。按照統一制度、整合政策、均衡水平、完善機制、提升服務的總體思路，整合制度政策、理順管理體制、提高服務效能，實現統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一社保目錄、統一定點管理、統一基金管理，建立起城鄉一體化社會保障管理制度。這里所說的統一保障待遇，不是對城鄉居民實行絕對數值一刀切，而是統一平衡城鄉居民的基本社會保障待遇水平。在城鄉經濟發展到一定程度后，如城鄉居民收入差距縮小到1.3倍以內，也可以考慮實行統一的居民養老、醫療、低保待遇標準。