內容簡介
中國經濟體制改革研究會公共政策研究部(中心)不但積極參與了醫改方案公布前期的政策研究和討論，并提出了非常具體而系統的政策建議。在醫改政策的執行階段，又對醫改進程開展了持續的跟蹤、觀察以及效果評估。這些工作都體現在這厚厚兩本書里。在上述過程中，我們被媒體或“政府主導派”冠之于“市場派”。其實我們所謂的“市場派”的主要觀點不過如此簡單：第一、逐步建立健全一體化統籌管理的社會醫療保險體制，并由其“集體”或“打包”購買醫藥衛生服務;第二，管辦分開，即醫藥衛生行業的監管機構與提供醫藥衛生服務的機構(不論是公立的還是民營的)不應有資產方面的權屬關系，兩者之間應該是行業內的監管和被監管的關系;第三，“政事分開”，即將公立醫療衛生機構與政府部門分開，讓公立醫療衛生機構成為獨立的事業單位法人。政府相關部門或可派人加入該事業法人的理事會或董事會，參與決策。我們感到欣慰的是，以上第一點已經在逐步成為現實，盡管各類醫保(經辦)機構在向以公立醫療服務機構為主體的醫藥服務提供主體購買服務時，其討價還價的能力尚且不足。而后兩點，卻正好是十八屆三中全會所強調的在文教衛生等事業單位去行政化改革的主要內容。
作 者：余暉
ISBN：978-7-5047-5244-4
出版社：中國財富出版社
出版日期：2014年09月15日
序 言
自2005年有關上一輪醫改失敗與否的大討論開始，本輪醫改即拉開開了大幕。時間如白駒過隙，一晃就是九年!即便從2009年春天正式公布《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》以來，也整整五年過去了。一般而言，五年是一個政策周期，此時認真回顧一下其成敗得失應該是合理的。
這場吸引了國內外廣泛且高度重視的醫改，其實是有一個好的開頭的。記得本人于2009年7月24日在“世界銀行醫改效果評估培訓班”的閉幕式上代表學者類學員發言時曾經說過：
“之所以說這次活動重要，是因為一項涉及廣大群體的公共政策過程，理應包括‘問題的提出、備選方案的設計、利益群體的廣泛參與、政策的最終決定、政府預算的投入、政策的執行、政策效果的評估、政策的修正和調整’這些環節。這次醫改到目前為止歷經三年，可以說在前5個環節都前所未有的取得了重大的突破，為其他領域的改革和公共政策的制定提供了豐富的經驗。但醫改必然是一個長期的過程，現在開始進入政策的執行和試點階段，盡管有些配套方案尚未出臺。而在醫改政策的執行過程中，政策效果的評估同樣重要，因為缺乏科學、客觀、中立的評估，我們無法判斷政策是否產生了其預期的效果，以及影響預期效果的諸多可能的因素，也就無法決定政策是否繼續執行或調整，甚至終止。這次世行和國務院醫改辦舉辦由各級政府官員和專家參與的效果評估培訓，充分表明醫改決策層高度意識到了效果評估的重要性?？梢哉f這在國內也是前所未有的。作為一個高度關注公共政策過程的學者，我深知我國極大多數的公共政策不僅缺乏執行前的高度透明和公眾參與，也更缺乏執行中的持續效果評估。這與政府的執政理念有關，也與評估者缺乏科學的評估知識有關，尤其是在政策執行者自我評估的情況下，效果評估的客觀性和中立性更為不足。通過這次活動，我相信醫改決策層會將開了一個好頭的醫改公共政策過程堅定的進行下去，也一定會投入必要資源采取內部評估和外包評估的方式，對近三年甚至更長期的醫改執行效果進行評估。”
后來的事實的確如此，各種政府自身的和非政府組織開展的醫改效果評估可謂此起彼伏，結論也不一致，成功、失敗或持中的都有。當然，評估歸評估，尤其是與醫改密切相關的政府部門自身或其委托第三方進行的評估，通常皆為該部門自己所用，自我表揚的多，幾乎不公布于眾。其實，在執行醫改政策的過程中，很多老問題(如醫護人員收入水平低、多點執業滯緩、大處方)尚未解決，而新的問題(如基本藥物招標及零差率銷售、醫?；鸫罅拷Y余和透支并存等、基層醫療機構門診量明顯下降)又曾出不窮。醫改到這個地步，普羅大眾連起初看熱鬧的機會(除了醫患沖突嚴重到醫生被屢屢傷害時)都不復存在了。由于中國醫改政策不象別的國家必須由國會或議會通過甚至立法，因此某些政策執行的效果比較好或貌似比較好，其相關執行部門的負責人可能得到提升，相反，則很少有人因此而被“彈劾”甚至被降職。改到目前這個地步，醫改就基本上停留在各相關政府部門(尤其是那些相關行業的主管或監管部門)為自己的權利近乎肉搏的討價還價了。這是中國公共政策過程的基本特征所在，百姓只能等待一個明智的且敢于拍板的領導來快刀斬亂麻，大家急也沒用。
盡管如此，在到目前為止的醫改過程中，“智庫”這一概念得到了很有效的普及，不少智庫也的確深入到整個醫改的政策過程中。如我所兼職并主持的中國經濟體制改革研究會(簡稱中國體改會)公共政策研究部(中心)作為一個獨立的智庫，不但積極參與了醫改方案公布前期的政策研究和討論，甚至針對《關于深化醫藥衛生體制改革的意見(征求意見稿)》進行了非常細致的有針對性的評論，并提出了具體而系統的政策建議。而且，在醫改意見及其實施方案正式公布之后，我們還對各省(市、自治區)陸續出臺的執行方案進行了收集、分析和評論。具體內容如本書上冊所載。
在上述過程中，我們被媒體或“政府主導派”冠之于“市場派”。其實我們所謂的“市場派”的主要觀點不過如此簡單：第一、建立健全公共財政、企事業法人組織和私人共同籌資且逐步一體化統籌和管理的社會醫療保險體制，并由其“集體”或“打包”購買醫藥衛生服務;第二，管辦分開，即醫藥衛生行業的監管機構與提供醫藥衛生服務的機構(不論是公立的還是民營的)不應有資產方面的權屬關系，兩者之間應該是行業內的監管和被監管的關系;第三，“政事分開”，即將公立醫療衛生機構與政府部門分開，讓公立醫療衛生機構成為獨立的事業單位法人。政府相關部門或可派人加入該事業法人的理事會或董事會，參與決策。以上第一點已經成為現實，盡管各類醫保(經辦)機構在向以公立醫療服務機構為主體的醫藥服務提供主體購買服務時，其討價還價的能力尚且不足。而后兩點，卻正好是十八屆三中全會所強調的在文教衛生等事業單位去行政化改革的主要內容。
當然，在醫改政策的執行階段，作為一個獨立的智庫必然會兼顧改革進程的跟蹤、觀察以及改革效果的評估。我們團隊的這一部分工作即構成了本書下冊的主要內容。除了對少數在本輪醫改前即具有自我創新性改革行為的典型縣(如沭陽、神木、子長、蕪湖、昌圖)開展較規范的效果評估(即亞行項目“政府衛生投入模式及醫療衛生機構補償機制”)和深度調研(如高州、湛江)外，我們還對首批十七個城市公立醫院改革試點開展了廣泛而深入的調研，形成了較為翔實的研究報告。這些試點城市我們一共實地深入考察了十二個，有的城市我們甚至去調研了多次，如北京、鎮江、深圳、上海、洛陽等。值得欣喜的是通過這些廣泛而深入的調研和評估，我們發現大多數案例是能夠支持醫改前期我們的研究成果及其結論的。這也是我們愿意坦然的將我們的研究成果公開出版，貢獻給眾多仍然關注中國醫改的讀者們的原因。
在此，我不得不將我的誠摯謝意奉獻給如下同仁、朋友以及長期支持我們的相關機構：
宋曉梧先生，在他擔任中國體改會會長時，以其深厚的收入和社會分配領域的學養及上一輪醫改辦公室主任的資歷，全力指導和支持了我們的醫改研究活動。
顧昕教授，他是北京大學政府管理學院的教授，兼任中國體改會公共政策研究中心首席社會政策專家。國務院醫改辦征求機構意見時第七套方案(北師大方案)的執筆人。可以說這本書中的任何一章都有他的辛勤付出，幾乎一半的文字都出自他的筆端。他的勤奮、博學和嚴謹的治學態度，使我相信他已經成為國內社會政策領域的一位領先者。
在中心的長期合作伙伴中，還有中國社會科學院經濟研究所的朱恒鵬研究員，他也參與和承擔了中心不少有關公立醫院和基本藥物等方面的課題，是亞行項目的主要執筆人。此外，董朝暉研究員、張煒教授、杜創副研究員、汪德華副研究員、韓惠玲副研究員、張瓊講師、熊茂友高級研究員等也積極參與了中心的醫改調研工作。
牛正乾先生，是他在任九州通醫藥集團股份有限公司副總之時，代表九洲通給了第一筆捐助，成立了中心新醫改課題組，這筆捐助使我們游刃有余的開展了醫改前期的研究活動。不僅如此，他還積極幫助中心策劃和組織了多次有關藥物政策尤其是基本藥物政策的研討會。
關志強先生，曾經作為政府官員參與了上一輪醫療改革。在這輪醫改中，是他在擔任輝瑞制藥政府事務部總監時，給了中心第一筆資助，讓我們完成了“醫改八方案比較”的寫作，之后他又代表輝瑞陸續資助了若干醫改課題的研究。
在我曾經兼任長策智庫總裁時，長策智庫法人代表雒亞龍先生和前長策智庫分管行政的副總裁劉立娜女士，承擔了諸多策劃、組織和協調的工作，使我主持的包括醫改在內的各項調研任務都能順利開展。此外曾經在長策智庫任職和兼職的那些年輕、可愛、好學的助理研究員們，如韓鈺、朱鳳梅、王龑?、楊麗霞、何靜、李丹等也為讀者面前的這些研究成果付出了艱辛的努力。
還有難以勝數的中央和地方政府涉及醫改的各級官員朋友、國內外非政府機構的朋友們，以及各路媒體的優秀記者和編輯們，我也在此一并表示深深的謝意!正因為有你們的一路扶持和鼓勵，我們這個民間的研究機構才敢于自稱為一個獨立的智庫!
最后一點聲明，本書文責一概由本人承擔。
