改革開放以來，中國政府將工作重心轉移到經濟建設中，創造了經濟持續增長的“中國奇跡”。在經濟發展過程中，各地方政府致力于經濟增長，積累了很多經濟社會問題。近年來，隨著我國經濟發展進入新常態，加快經濟發展方式轉變、推進經濟體制改革成為各方關注的焦點，而其核心就是如何理順政府與市場的關系。
政府與市場的定位是個老問題，“看不見的手”與“看得見的手”怎樣配合才好，國內外爭論了上百年。中國從計劃經濟漸進式轉向市場經濟，在這一過程中，政府和市場的邊界難以一步劃清是一個必然要經歷的階段。但政府與市場邊界不清晰這個問題，由于中國經濟的高速增長被掩蓋了，可謂“一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成為解釋經濟高速增長的動因?，F在增長轉入中速，前階段高速增長中積累的諸多經濟社會矛盾顯現，各方面逐漸認識到結構調整需要改革推動，而經濟體制改革的核心問題就是如何理順政府與市場的關系。
地方政府競爭與市場配置資源
中國前階段的突出特色是政府主導，在改革初期運用這一模式，能集中力量辦大事，成效顯著。這一模式導致的問題是政府與市場的關系“剪不斷”，中央政府和地方政府的關系“理還亂”。政府對經濟活動的行政干預過多，往往直接介入微觀經濟活動，充當了市場中一個重要的競爭主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權劃分不清，經常出現不該管亂管、該管沒人管的混亂現象，這是政府錯位。政府公共服務提供不足，甚至在某些公共領域出現了扭曲的“市場化”現象，這是政府缺位。
以往分析政府與市場的關系，主要關注中央政府的職能轉變。中央政府下放權力，地方政府的權限擴大。而地方長期追求GDP增長形成了地方政府“公司化”傾向，地方政府與市場配置的關系已經相當扭曲，越位、錯位和缺位問題十分突出。面臨新的發展階段，理順地方政府與市場的關系成為極為迫切的現實問題。繼續維持甚至加強地方政府競爭，發展方式轉型將難以落實。近年來，更多的人認識到地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機制，付出了過高的資源、環境成本，同時壓低了勞動力成本，并提供了巨大的權錢交易空間。面臨新的發展階段，地方競爭的局限性日益凸顯。
地方政府競爭積累諸多問題
地方政府GDP競爭積累的諸多問題現在已經十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉。
1.地方政府競爭加劇了產能過剩
盡管十多年來國家三令五申要控制產能過剩，但收效甚微，有時甚至南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產能過剩都在30％左右，遠遠超過正常市場競爭的水平。不僅傳統產業產能過剩,新興產業也在幾年之內出現嚴重過剩。例如風電設備，2009年國家已將風電設備列為過剩產能行業，2010年風電設備產能大于風電裝機規模一倍。2012年按國家能源局核準項目預計，國內風電市場過剩50％以上。在中國，地方保護、地方競爭是產能嚴重過剩的重要根源。地方政府利用低價甚至零地價工業用地、稅收返還、違規貸款、壓低水電價格等優惠措施，推動企業在本地區盲目擴大產能，并以各種手段干預企業，強令虧損企業繼續經營，為保本地區的GDP，通過財政補貼或政府擔保為這類企業輸血，惡化了行業生存環境。
2.地方政府競爭惡化了生態環境
首先是水體污染嚴重。198個城市地下水監測，較差和極差的監測點比例為57％。長江、黃河等10大水系劣質斷面比例為39％。監測的26個湖泊，富營養化狀態占53.8％。四大海域清潔面積減少到4.78萬平方公里，不足2003年的60％。其次是大氣污染嚴重。113個環境保護重點城市，空氣質量達到新標準的僅為23.9％。霧霾成為京津冀地區常態。再看長期以來不被城市居民關注的土壤污染。20世紀80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬公頃，現在高達2000萬公頃，占全國耕地面積的比重超過20％。受“工業三廢”污染的約1000萬公頃。國家環?？偩趾蚈EGD聯合發布的《OEGD中國環境績效評估》報告預計，2020年中國因環境污染導致的健康損失將達GDP的13％。中國在改革初期曾宣布絕不走西方國家先污染后治理的工業化老路，但實際情況是污染程度更加嚴重。重要原因是地方政府為了招商引資，忽視對環境的保護。地方環保部門負責人受制于地方行政領導，他們無力抵制地方領導強烈的GDP增長沖動，面對領導招商來的污染企業束手無策。
3.地方政府競爭導致地方債務過重
國際貨幣基金組織2013年5月發布報告顯示，中國政府債務占2012年GDP的50％，約26萬億人民幣。為了上項目，地方政府普遍采用非常規渠道融資，是一種非常典型的監管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經濟增長過于依賴投資擴張，其中主要是房地產部門和地方政府投資。房地產投資又有助于地方的土地財政收入。龐大的地方債務很大程度上是地方政府投資沖動的產物。
4.地方政府競爭割裂了全國統一市場
地方政府參與市場活動不可能和企業一樣遵循公平競爭的原則，由于手握行政大權，同時單一追求GDP增長，導致眾多地方政府打著“促進本地區經濟發展”的旗號，使用行政手段干預市場公平競爭，對本地區的企業及其產品采取保護措施，或是實行優惠政策，抵制外地產品進入，嚴重影響產品和要素的合理流通。在“地方競爭”的格局下，全國統一的公平競爭市場秩序難以建立起來。
5.地方政府競爭扭曲城鎮化進程
地方GDP競爭驅動型的城鎮化，要求政府支配大量的土地、資金、人力等資源。地方政府的收入來源嚴重依賴于“土地財政”，因此有強烈的動機擠占農業資源和掠奪農民土地，以滿足城鎮化的需求。就征地來看，為進行制造業發展而進行的大規模低價圈地已經造成高達3000—4000萬的失地農民，處理不好，很容易惡化城鄉關系，造成社會不穩定。在農民工的主要流入地，地方政府為吸引投資而放松勞工保護標準，有時連勞工的基本權益都難以得到保障，更不用說去進行有實質內容的戶籍制度改革。由于地方政府把主要的資金用于基礎設施建設和工業化，能夠用于提供公共服務的資金就捉襟見肘，導致醫療、教育、保險、養老、失業、救濟等領域出現公共服務長期總量不足、結構失衡的狀態。
6.地方政府競爭成為腐敗的溫床
地方政府的GDP競爭不可避免地導致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長期持續，必然演變成為權錢交易的平臺和滋生腐敗的溫床。關于反腐敗，在本世紀初曾經有一種說法，認為當時發現的多數腐敗問題發生在上世紀90年代初、中期，預計腐敗現象將隨著禁止國家機關、軍隊、公檢法辦企業的改革進程而減輕。那時人們還沒有意識到地方政府公司化會逐漸成為各級干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴重問題，地方干部為上項目腐蝕中央部委干部的案例不絕于媒體。
以上六個方面的問題充分說明，以地方政府競爭為特點，不計資源環境成本、過多依靠投資、過多依靠外需、過多依靠仿制的粗放型經濟發展方式必須轉型，盡管這種發展方式在特定的國內發展階段、在特定的國際背景下曾極大地促進了中國GDP的增長。
厘清地方政府與市場的邊界
界定政府，包括中央政府和地方政府與市場和社會的邊界，涉及行政體制、財稅體制、外貿體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領域，考慮到當前經濟社會面臨的突出問題，可從以下幾方面入手逐步破題。
第一，建立統一的社會主義市場經濟體系。建議以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區是否協調發展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規劃指標，以利于保證全國政令統一、市場統一。同時加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是“諸侯經濟”分割對要素市場配置的阻礙。
第二，對近年來形成的八十多個國家級規劃，突出抓好西部大開發，其余跨省的重在指導，省內的由各省自行協調。要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，形成地方政府主導的不同層次的區域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統一市場。
第三，地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地經濟社會事務的統籌協調。地方政府應側重提供良好的經濟社會發展環境。提供基本公共服務，維護市場公正、公平競爭秩序和社會安定。
第四，明確劃分各級政府事權財權。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統一的基本公共服務經費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規范，限制中央政府部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。
第五，深化行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業經營決策等，堅決轉移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務等切實管好，以制度保證充分發揮市場在配置資源中的決定性作用。
第六，大力發展和規范社會組織。我國現在已有約44萬個社會組織、中介機構、基金會等，但絕大多數存在“官辦、官管、官運作”的現象。要看到市場主體自律與自協調機制的缺失，迫使政府在社會和經濟管理方面維持“管得過寬、管得過細、管得過死”的局面。在國家法律框架內，發展完善的社會組織，形成靈活的社會自協調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經濟發展方式的題中應有之意。
綜上所述，界定地方政府職能對今后中國經濟社會發展具有重大意義。到2020年全面實現小康社會之際，中國是建立起政府、社會(社會組織)、企業“三維”體制，還是政府、地方政府(公司化)、企業“三維”體制？這不僅是當前的重大理論爭論，更是亟待解決的重大經濟社會問題。(本文摘編自中國經濟體制改革研究會原會長宋曉梧主持的“地方政府公司化研究”課題。課題組主要研究人員包括：中國人民大學經濟學院陶然教授、民生證券研究院副院長管清友博士等。)
文章發表于《社會科學報》總第1454期第2版（2015年4月2日002版）
