中國經濟體制改革研究會農村狀況調查課題組于2013年1月進行了一次全國范圍的大型農村問卷調查。調查問卷包含423個問題，1165個變量，內容涉及農村人口與就業、土地制度與土地流轉、農業與非農業經營、農村居民收入/支出/財產、公共服務、鄉村治理、農民的滿意度等多個方面，基本涵蓋了三農的各個重要方面。
此次調查樣本覆蓋除西藏外的30個省、直轄市和自治區，125個縣級單位（城市郊區、縣級市和縣），250個鄉鎮，500個行政村。此次調查樣本未包含中心城市近郊區（注：中心城市即直轄市、省會城市和計劃單列市），也未包括部分偏遠地區。共收回4091份農戶有效問卷和313份村有效問卷。
調查采用多階段分層抽樣方法，本報告使用的數據已經按照抽樣方案的要求進行了加權。從后來對數據的統計分析中我們感覺，加權之后很大程度上減弱了抽樣偏差，但未能做到完全消除抽樣偏差的影響。盡管存在這樣的遺憾，根據CTR的計算，在95％的置信度下，此次抽樣調查的相對誤差為4.24％，即調查結果能夠較好地反映全國農村的基本狀況。我們認為此次調查數據特別能反映去掉全國農業發展程度最高和相對最貧窮地區之后，剩下來的占農村絕大部分地區的情況。特別是報告中關于發展趨勢、變化趨勢的描述，對把握全面具有很強的代表性。
本報告是此次調查研究的總報告，在對問卷數據進行詳細分析的基礎上撰寫。
本課題得到中國經濟體制改革基金會、國家外匯管理局、住房和城鄉建設部住房保障司的項目資助。在問卷設計過程中，我們到四川省成都市、安徽省銅陵市、山西省朔州市、廣東省肇慶市、廣東省佛山市順德區、陜西省楊凌農業高新技術產業示范區進行了典型調查，這些地區的政府和有關部門提供了支持配合。在此向他們表示衷心的感謝！
一、改革以來農村發生的巨大變化
1980年代上半期完成的承包制改革，極大煥發了農民的生產積極性，帶來農業生產的很大提高，以勞動力和土地資源有效地支持了之后的城市化。歷經30年積累，農村的人口結構、就業結構、收入結構都發生了巨大變化，甚至農民觀念也處在變化中。
1、人口與勞動力
此次調查加權后的有效樣本4140戶。這些戶的總人口16725人，每戶平均4.04人。其中：常住人口14354人，占85.8%，平均每戶3.47人；非常住人口 2371人，占14.2%，平均每戶0.57人。（注：本報告在較多情況下采用“家庭總人口”概念，把常住人口和非常住人口和在一起。這是因為農民家庭中留守和外出就業的兩部分，較多情況下存在經濟聯系，是一種分工關系。農民工除了居住地和就業是在城市外，從經濟、社會角度看，他們仍然是農民的一部分。）
1）農村人口數量變化趨勢：20歲以下農村人口銳減
從我們的調查樣本的年齡分布看到，農村新增人口從20年前開始顯著下降，到90年代末2000年代初下降到最低點，11歲人口和目前總人口的比是千分之七點五。16-20年前出生的農村人口過去幾年陸續進入勞動市場，20年前開始的農村新增人口下降也就反應為近幾年新增勞動力增長減慢，這是近幾年屢屢發生用工荒的一個重要原因。這個情況對未來十幾年勞動力供給將繼續發生重大影響。盡管農村新增人口在2000年代初期開始小幅反彈。近十年（2003-2012年）平均每年新增人口和總人口之比回升到千分之十二點一。但這樣的反彈程度尚不足以改變未來新增勞動力減少的格局。
2）人口結構變化：留守農民趨于老弱化，新生代農民成為進城主力
考察就業狀況的有效樣本3269戶。這3269戶常住人口共有11162人，其中就業者7807個（注：我們定義全年干活大于0天的即為就業者。因就業天數很少的人數較少，因此不再剔除其中就業天數很少的人）。3269戶共有非常住人口2030人，其中就業者1569人。3269戶總人口13192人，其中就業者9376人，占71.1%。
將常住人口中的就業者區分為務農者和非農就業者（注：我們定義務農天數大于等于非農就業天數的為“務農者”，其余為“非農就業者”），常住人口就業者中務農者為5132人，非農就業者為2676人。常住人口中非農就業者2676人，加上非常住人口中就業的1569人，總人口中非農就業的共4245人。在總就業9376人中，務農者占54.7%，非農就業者占45.3%。平均每戶務農者1.57人，非農就業者1.30人。
就業者的年齡結構：將就業者按“17-30歲”、“31-45歲”、“46-60歲”、“61歲及以上”分組，務農者以46歲及以上為主，占全部務農者的60.6%。其中61歲及以上的占全部務農者的14.1%。17-30歲務農者占全部務農者的12.2%，占17-30歲全部就業者的23.4%。
常住人口中的非農就業者以45歲及以下的為主，占常住人口非農就業者的74.2%。非常住人口中就業者更是以45歲以下為主，占94.2%，其中17-30歲組占64.3%，而46歲以上的外出打工者已經極少。
就業者的性別結構：務農者女多于男，婦女占53.6%。常住人口非農就業者則是男多于女，男的占60.8%。非常住人口中就業者的男性比例為60.7%。
務農者雖然還占農村戶籍就業者的一半以上，但老、弱、婦女占了較大比例。非農就業者則是以青壯勞力為主，特別是外出就業者中，新生代農民成為絕對主力。
3）就業模式的重要特征：農民家庭半農半工分工與留守農民兼業
考察就業的3269戶樣本，常住人口就業者7807人，其中只務農的占54.2%；只非農就業的占15.4%；其余30.4%是兼及農業與非農就業。兼業者中，38%以務農為主，62%以非農就業為主。務農者中以專門務農者為主（占82.4%），兼業的為輔；常住人口中的非農就業者則是兼業的（占55%）多于專門非農就業的（占45%）。
半農半工分工結合是農村勞動力向城市大量轉移以來形成的農民家庭就業的重要特征。這種家庭分工一方面體現為家庭成員有人務農有人非農就業（包括外出就業）的分工，另一方面表現為留守農民的兼業。
農民家庭形成半農半工分工模式的主要原因是：
第一、盡管非農就業日收入水平明顯高于務農收入，但多數農民家庭還不能靠非農收入在城市養活全家。農民家庭不適于進城就業的老人小孩需要留在家里降低全家的生活成本。
第二、現今的耕作方式勞動強度大大減弱，每戶平均耕地又少，留守老人、需要留在家承擔家務的婦女，以及在本地非農就業的家庭成員足以維持種植業。維持農業既可以補充家庭收入，又使得這些不適合外出就業者或非農就業收入不穩定者增加了就業機會。
第三、非農就業收入雖然成為農民家庭的主要收入來源（見后文），但仍然不夠穩定。多數農民家庭需要保留土地作為失業和返鄉保障。
中國農村形成半農半工的家庭分工在特定的經濟發展階段有其經濟和社會的合理性，也是中國至今沒有發生過度城市化問題的重要原因。而之所以中國農村能夠形成半農半工分工模式，其基礎是土地承包制使得農民家家有地。
4）農村仍存在一定數量的剩余勞動力
被動閑暇：剩余勞動力存在的主要形式
農村常住人口就業者每年有大量閑暇。平均每年就業255天，空閑108天。全年工作不足180天的占就業人數的20.0%；全年工作不足270天的占就業人數的51.1%。就是說，20%的人就業嚴重不充分，另有30%的人就業不夠充分，就業充分的不足一半。（注：由于我們沒有規定勞動幾小時折為一天，受訪者報出的就業天數可能偏高。）
因為絕大部分農村家庭有地，農村的剩余勞動力很少以完全失業的形態存在。農村剩余勞動力的主要存在形式是就業不充分，即隱性失業。
常住人口就業者中以務農為主的比非農就業為主的休閑時間要多很多。務農組平均每年就業232天，空閑131天，而非農就業組平均每年就業300天，空閑64天。務農者和非農就業者的就業與休閑天數顯示出很大差異，是因為非農就業的日收入比務農日收入高，非農就業者不會輕易主動休閑。這也說明務農者的大量休閑主要是無活可干的被動休閑，以隱性失業存在的勞動力剩余主要存在于收入低的農業部門。
分地區看，落后地區的總人口就業率低于發達地區，就業人口的就業天數也低于發達地區。落后地區比發達地區的就業不充分更為嚴重，農村剩余勞動力也更多集中在相對落后的地區。
調查樣本按種植戶平均每戶實有耕地7.3畝，平均每個務農者只承擔4.2畝。顯而易見，平均每戶有一個農業勞動力綽綽有余，而現在還有1.57個，這也說明農村還存在剩余勞動力。
農村勞動力繼續轉移的潛力分析
我們嘗試根據此次調查數據粗略推算農村還有多少可以向城市轉移的農業勞動力。我們的推算包含三個假定：一是假定常住人口中已經以非農就業為主的勞動力不再需要向城市轉移，二是假定只有17-45歲的農村勞動力適于向城市轉移，三是假定按目前的戶均耕地規模，平均每戶有一個務農勞動力足夠
在上述假定下，我們推算的結果，僅從年齡看農村適合于向城市轉移的剩余勞動力還有8千萬人以上。保守假定這些人中有一半不存在身體不健康、有家務負擔、家里農業或非農經營規模較大等轉移障礙，那么全國仍有四千多萬農村適齡勞動力可以陸續向城市轉移。
以我們的樣本數據推及全國，今后10年平均每年新畢業的農村學生大約800萬人。假定新畢業學生全部向城市轉移，如果現在仍在農村的農民每年能向城市轉移500萬人（不僅是17-45歲的青壯年勞動力，還包括一部分不能就業的家屬），就可以支持城市化率每年提高一個百分點。這說明在今后幾年甚至十年左右時間內，尚不至于遭遇城市所需要的勞動力絕對短缺。
農村仍然存在適合于外出就業的幾千萬剩余勞動力，但這些剩余勞動力之所以至今沒有進城，或者因城市提供的條件對他們還不足夠有吸引力，或者有一些其他障礙因素。要吸引這些人進城，至少不能降低工資等條件，甚至需要進一步提高條件（工資與公共服務）。
2、漸進完成的一輪耕作方式革命
在承包制以后的十幾、二十年間，中國農村發生了一輪耕作方式革命。這一輪農業變革大體從80年代中后期開始，在90年代逐漸發展，歷經20年左右時間，到2000年代中期基本完成。
承包制實行初期（80年代上半期）農業生產率得到一次明顯提高，主要原因是農民得到了一定程度的土地權利，并且克服了集體生產的管理缺陷。這一輪農業生產率提高主要得益于農民勞動投入的效率提高。
此后發生的耕作方式革命，是以機械、化肥、農藥、除草劑等工業性生產資料代替人力、畜力、農家肥等天然性生產資料的變革。隨著這一變革的發展，不斷地解放著農村勞動力。同時，農業技術的廣泛應用（特別是良種的不斷更新），結合機械深耕和化肥的廣泛使用，有效提高了單位產量。中國北部的山西省雁北平原地區，集體化時期的玉米畝產量只有二、三百斤，現在畝產千斤是很平常的水平。從這一輪耕作方式變化對勞動投入和農業產量帶來的臺階式影響，稱之為一次農業革命絕不為過。這次農業革命之所以并不為人們所注意，是因為這一變化是在大約二十年時間中緩慢發生并漸進完成的。
在我們調查樣本的種植戶中，63%的戶至少在一個耕作環節使用機械，91.5%的戶使用除草劑，95.0%的戶使用農藥。與此同時，在從事種植的3725戶中，有干活牲畜的戶數僅159戶。當然這不意味著只有159戶使用牲畜，實際中存在幾戶共養一頭牲畜，以及租用別人家牲畜的情況，但顯然使用牲畜已經遠不是主流。
盡管這一輪耕作方式的革命是漸進而緩慢發展的，但積累二十年，使得農業生產率獲得了質的提高，對農村勞動力的釋放發揮了極其重大的影響。這也是目前農村仍然存在一定數量剩余勞動力的主要原因。中國農村大體在2000年代中期基本完成了這一輪農業革命，形成了至今為止的農業生產力基礎。
3、收入結構變化：非農收入超過農業收入
1）農村居民收入水平
調查樣本戶2012年按總人口平均的人均年收入10751元，按農村常住人口平均的人均年收入10306元，比國家統計局民調系統的調查數據農村常住人口2012年人均年收入7916元高出30%左右，原因之一是我們的樣本在加權之后尚未能全部消除樣本偏差因素，我們的樣本比平均水平偏向發達。
2）收入結構：非農收入超過農業收入
調查樣本2012年按總人口平均的人均年收入10751元（包括農民家庭非常住人口收入），其中：
農業純收入2079元，占人均年收入的19.3%。
非農收入6751元，占62.8%。
轉移收入729元，占6.8%。其中來自政府、社保的轉移收入371元，占3.5%，如果按常住人口平均，來自政府、社保的轉移收入為人均432元，對于貧困戶，這是一筆重要的收入。
財產性收入950元，占8.8%。財產收入中主要部分是利息收入（注：問卷對利息收入的定義是“銀行存款和債券利息、借錢給別人的利息、股票的股息分紅”）。利息集中在一小部分農民家庭。71.8%的農戶沒有利息收入，7.7%的農戶占了利息收入的87.1%。出租收入僅占財產收入的5%，是因九成以上有地戶仍自己耕種土地，且部分土地流轉后不收地租。
其他收入242元，占2.3%。
年收入中農業純收入占比已經不足20%，而非農收入占了六成以上，平均來說農民家庭的非農收入已經相當于農業收入的三倍。
農業收入仍大于非農收入的農戶大體占三成，近七成農戶的非農收入超過農業收入；三成農戶非農收入占到年收入80%以上。
收入結構的這種變化是一個非常重要的變化，對農民從主觀意識到實踐行為都會發生重要影響。
3）農村居民收入差距
按收入水平將全體樣本分為五組，最高收入20%組人均年收入為33469元，最低收入20%組人均年收入1925元，前者是后者的17.4倍。
國家統計局民調數據，2012年最高收入20%組的人均年收入是19008元，最低收入20%組的人均年收入是2316元，前者是后者的8.2倍。我們此次抽樣沒有抽取農村發達程度最高的中心城市近郊區和發達程度最低的部分偏遠地區，如果我們的樣本覆蓋這些地區，得到的收入差距理應比現在的17.4倍更大。
最高收入20%組和最低收入20%組人均年收入差距的絕對額為31544元。兩個組“非農收入”的差距是19061元，占這兩組年收入差距的60.4%，是造成兩組收入差距的首要因素；“農業純收入”的差距是5701元，占年收入差距的18.1%；“財產收入”的差距是4579元，占年收入差距的14.5%。財產收入已成為造成收入差距的一個重要因素。
4）務農與非農就業的收入比較
務農與非農就業的日收入比較：根據調查數據計算，務農平均日收入27.4 元，常住人口非農就業平均日收入為70.9元；常住人口非農就業每日收入是務農者每日收入的2.6倍。
務農者、常住人口就業者和外出就業者人均年收入比較：根據調查數據計算，務農者人均年收入6469元；常住人口非農就業者人均年收入20665元；非常住人口就業者人均年收入21902元（注：非常住人口收入是由留在家里的家庭成員估計的，不會很準確，我們猜想很可能比實際收入水平偏低）。非農就業者年收入在2萬元左右，是務農就業者年收入的三倍。
務農收入和非農就業收入存在這樣的差距，是農民主要靠非農收入提高年收入水平的原因，也是非農收入占年收入比重越來越高的原因。
4、農民觀念的變化
我們重點分析了農民對土地和種植的觀念變化。問卷中一個問題是請受訪者回答關于對土地看法的一組九個子問題，另一個問題是請租出借出土地者回答什么情況下可以賣地。
圖1 農民對土地和種植的主觀評價
注：對上述九個子問題，請回答者從5種回答中選擇，回答“很同意”的折為100分、“比較同意”75分、“無所謂同意不同意”50分、“不太同意”25分、“很不同意”0分。將所有回答者的回答折為分數后加勸平均，所得結果就是對這個問題的評分。評分高于50分越多，說明同意程度越高，評分低于50分越多，說明不同意程度越高，50分為中間狀態。
對這兩個問題的回答進行分析，得出的總印象是原有對土地的觀念（如土地不能撂荒、土地是生活保障、土地是主要收入來源等）仍然是多數農民的理念，并且在一般情況下仍然指導著多數農民的行為。但分析表明，原有觀念已經起了微妙的變化，以至于可以說中國農民正處在一個觀念變化期。這種變化表現在：
第一，多數人和少數人的觀念表現出差異，少數農民率先實現了觀念變化。多數農民仍然同意“土地不能撂荒”、“土地是農民的生活保障”，甚至“土地是農民的主要收入來源”，說明這些原有觀念仍然是多數農民的理念。但對每個問題，都有或多或少農戶表示不同意或無所謂同意不同意。長久以來農民視土地為生存之本，但如今對“土地不能撂荒”這個一直被視為天經地義的命題，也已經有6.7%的回答者說No，還有11.5%的回答者表示無所謂同意不同意。對“土地是農民的生活保障”，“土地是農民的主要收入來源”，不同意或無所謂同意不同意的比例就更高些。
第二，關于土地對農民家庭的意義，最重要的觀念變化在于原有視土地為生存之本的觀念讓位于“土地是我家財產”的觀念。在對9個子問題的回答中，“土地是我家財產，不能輕易失去”的評分排在9個子問題的第二位（78.3分）。與此相應，對該問題的反問題“承包地是集體財產，村里想收回就收回”的評分最低，回答“基本同意”和“完全同意”的戶只占11.4%。
相比之下，對“失去承包地就失去了生活保障”的評分就低了很多（67.2分），對于“種地是我家主要收入來源”的評分更低（61.0分）。盡管多數農民仍然重視土地的保障意義、收入意義，但總體來說，農民出于保障原因、收入原因對土地的依賴在下降。
而在回答土地在什么條件下可以賣出時，樣本戶中租出借出土地的348戶的回答，其中50.9%的戶堅持“在任何情況下不同意”賣地，也有4%的戶回答“現在就可以賣”，即不需要再有附加條件。另有很多戶回答滿足一定條件就可以賣地。這類回答的戶數合計157戶，占回答戶數的45.1%。盡管回答此問題的是租出借出土地戶，但45.1%仍是一個不小的比例。在認為滿足一定條件可以賣地的157戶中，認為價格滿意可以賣地的占第一位（占36.2%），這意味著農民在決定是否賣地時，土地的財產意義成為重要的決定因素。
第三，農民對土地的觀念正處在變化之中，轉變觀念的只是一部分農民，而對于多數農民還處在猶豫之中，對一些看法還沒有堅定化，因此對事情的認識和實際情況表現出差異。明顯的例子是對“種地是我家主要收入來源”的回答，同意的占53.6%，僅有24%的戶不同意，這與近七成農戶非農收入已經超過農業收入的實際情況相差很遠。這說明在觀念變化時期，原有觀念經常仍左右著意識，因此主觀評價滯后于客觀事實的變化。
進而，在這種觀念轉變時期，農民對土地會存在觀念和行為上的不一致，一旦有一定誘惑，一些農民可能拋棄原有觀念而選擇賣地。同樣會發生的是，農民在觀念轉變時期對于來自外部的干預（比如動員集體租出土地甚至賣地）可能缺乏抵制的堅定性而選擇隨大流。這是我們需要密切關注的。
農民的觀念正處在一個轉變期，而影響農民觀念變化的因素，最主要有三個：
第一，承包制的實行，使農民得到土地的使用權、收益權和經營權的轉讓權，這意味著農民得到了土地的部分財產權利。隨著中央強調土地承包權長期不變，以及近年明令禁止對承包土地的強買強賣，農民對土地財產意義的認識日益提高。特別是在土地農用價值較高的地區，農民會更看中土地的財產價值。而在那些鄰近城市有土地城市化開發預期的地區，農民會更為注重土地的升值預期，且經常會采取更為堅決的行動維護自己的土地權益。農民對土地財產意義的覺醒，是承包制給中國農民帶來的一次思想意識的偉大進步。
第二，農民家庭非農收入超過農業收入，是給農民原有觀念帶來沖擊的重要因素。在事實上很多農戶收入對土地的依賴日益下降，必然使原有觀念發生微妙變化，加重了今后一個時期中農民有關行為的易變性和不確定性。
第三，新生代農民比老一代農民受教育程度高，信息來源多，認識水平高。和老一代農民相比，新生代農民對土地、種植、就業選擇、居住地選擇等重大問題的觀念和行為與老一代農民存在很大差異，新生代農民成為農民觀念轉變的引領者。
5、新一輪農業變革–經營方式變革的啟動
新一輪農業變革的起因
80年代中期以來開始的耕作方式革命已經基本完成，它對農業生產力提高的影響力已近尾聲。而與此同時，新一輪農業變革已經悄然開始。新一輪農業變革的原動力來自于兩個方面，一是由于農業勞動力大量向城市轉移，有種植能力的農戶通過土地流轉提高種植規模，追求農業種植的規模效益。二是城市化過程中城市居民收入提高對農產品需求發生變化，在城市周邊以新型經濟作物占比越來越高的新型農業結構逐步替代以糧食和傳統經濟作物為主的傳統農業結構。（注：我們將種植作物分為糧食作物、傳統經濟作物、新型經濟作物三類。傳統經濟作物指棉麻油糖等一般在大田種植的經濟作物，新型經濟作物指隨城市化發展需求日益提高的蔬菜瓜果花卉藥材園藝等經濟作物。）
部分新型經濟作物采用精細型種植，有更高的經濟效益。在我們調查數據基礎上進行計算，得出糧食作物和傳統經濟作物（均為大田作物）畝均年純收入為948元，而新型經濟作物畝均純收入為2339元（尚未區分大田種植和精細型種植），后者是前者的2.5倍。
集約化種植則促進土地整治，可以更多使用機械，節省勞動力投入，帶來規模效益。調查樣本種植較大規模戶（戶均種植30畝及以上）人均年收入18792元，比全體樣本平均水平高出74.8%，其中農業純收入占該組年收入的比重高達58.6%，農業純收入中種植收入占比高達90.8%。盡管這些戶的平均種植規模尚不算很大（平均55畝），但他們已經主要依靠種植收入而使得他們的年收入水平列于較高收入水平（處于次高20%收入組與最高20%收入組的收入水平之間）。
而另一組“農業收入大于非農收入的戶”因為平均的種植規模低，平均的人均年收入只相當于總體平均水平的67.8%。這說明現實中存在著種植規模的“效益點”，一旦種植規模超過這個點，農戶可以取得較高收入。有學者認為提高種植規模提高的是勞動生產率，而不是土地生產率，小規模種植的土地生產率并不低于大規模種植。這種說法有道理，但不全面。因為由于勞動力大量轉移，對于那些已經放棄種植業的家庭，土地流轉給別的種植者自然比土地撂荒的土地生產率要高得多。
新一輪農業變革的主要特點
可以簡單估計新一輪農業變革的主要特點。
第一、隨著農村人口繼續向城市轉移，土地流轉率會進一步提高，戶均種植規模會逐步提高。在部分人均土地相對多的地區，或者農民非農就業比例特別高的地區，大規模生產、銷售方式將得到發展。在這類地區，農業大戶（家庭農場）的實力會逐步增強。
由于大規模生產在管理方面難度很大，不容易保證勞動效率，在很多地區，很多作物種植中也并不必須大規模生產。相比于生產過程，經營過程（采購、銷售、技術推廣、信息獲得、融資等）的規?；б娓鼮槊黠@，因此經營方面的規?；瘜⒌玫礁彀l展。
第二、隨著城市化的進程，農產品結構會進一步變化，新型經濟作物、精細型種植的發展會快于大田作物。新型經濟作物具有更高附加值同時也需要更大的投資。相對于傳統大田作物，新興經濟作物具有資本密集、技術密集、信息密集、管理密集的新特點，因此引起產業化生產方式的發展，引起資本下鄉、家庭農場、農合組織等多種組織方式的發展。
第三，新技術在農業生產率提高中將占有越來越重要的地位。除了機械技術和化學技術會繼續進步（比如適應土地細碎狀況的中小型機械會進入更多農戶），在精細型農業部分，生物技術和信息技術將在技術進步中占有更為重要的地位。
第四，新一輪農業變革的規?；a業化，以及伴隨技術進步，需要更大的農業投資力度，金融將在新一輪農業革命中起到關鍵作用。發展現代農業顯示出具有很大盈利空間，不斷吸引城市資本投向農業，也將促使支農金融得到發展。
概括起來，如果說上一輪農業變革主要是一次耕作方式的革命，那么新一輪農業變革將更是經營方式的變革。
二、政策制定需要重視的幾個情況
1、新一輪農業變革的長期性和發展的不平衡性
新一輪農業變革從開始萌芽算起，大概已經有大幾年時間，但至今仍主要是在鄰近較發達大中城市的少部分農業地區得到較快發展。從我們樣本所代表的廣大農業中等發展地區，和中心城市周邊地區土地流轉、新型經營組織發展、現代農業發展的火爆形勢形成很大反差。
1）種植結構緩慢變化
在中心城市周邊地區（比如我們看到的成都市都江堰鎮），種植的已經幾乎全部是新型經濟作物。而在我們調查樣本2012年種植面積中，糧食作物仍然占最大比重，占了近八成（78.8%）。傳統經濟作物（10.4%）和新型經濟作物（10.8%）各占10%略多。
和5年前相比，三類作物種植比例發生著緩慢變化。糧食作物種植面積占總種植面積的比重減少了2.4個百分點，新型經濟作物比重相應提高。
2）土地流轉情況
土地買賣、農戶失地情況
在我們樣本戶所涵蓋的地區，土地買賣的情況發生得很少。賣地戶數占原有承包地戶數的0.8%。另外在租出土地中，有一種沒有約定出租期限，并且收取租金為“一次性收取”的情況。這種情況很可能是賣地，但缺少必要的手續，屬于隱性賣地。加上這種情況，賣地戶占原有承包地戶數的1.1%。
買地戶數占實有耕地戶的2.0%。
因賣地（包括隱性賣地）而失去全部承包地的合計10戶，僅占最初分到承包地戶數的0.3%。此外，因退耕還林而全部失地的21戶，因政府征地而全部失地的143戶。以上各種原因引起農戶全部失地的共174戶，占原有承包地戶數的4.5%。其中，征地是引起農民全部失地的主要因素，占全部失地戶的82.2%。
土地租借情況
即使在我們樣本所覆蓋的農業中等發展程度地區，土地租借的情況已經達到一定程度。有租出借出土地的戶占8.3%，有租入借入土地的戶占12.2%，把租借出租借入雙方合起來看，已經涉及到全部農戶的20%。
根據我們問卷中有關問題的分析，賣出、租借出土地的主要原因是為了集中精力于非農就業。買入租借入者一部分是出于使富裕勞動力增加就業機會，另一部分明顯意在提高耕種規模，以達到可以有效提高收入的規模效益點。
可以預見，隨著非農收入比重的提高，即使不加以外力推動，也會逐步發生農戶間土地相對集中的現象，勞力少且有非農就業能力的戶會將土地租給那些繼續堅持務農的戶，戶均種植規模會逐漸提高，在此過程中種植大戶會得到發展。
3）種植業的規?，F狀
全部樣本中，種植戶占總戶數的89.9%。種植戶戶均耕地7.3畝。其中耕地面積只有5畝及以下的戶占到一半以上（56．6%）。有30畝及以上的戶僅占3.7%，其中種植100畝及以上的戶僅占0.3%。分地區看，東部地區5畝及以下的戶占比高達70%以上；東北地區規模較大戶的比例（22.4%）顯著高于平均水平（3.7%）。
種植戶按家庭總人口（包括家庭中外出者）人均耕地1.8畝，按常住人口平均每人2.1畝。至少在我們樣本覆蓋的地區，平均種植規模仍然很小，較大規模戶比例很低。
4）規?；慕M織形式
農合組織的情況
我們樣本反映的情況，農合組織很不普遍。在全部樣本戶中，參加農合組織的農戶僅占1.4%。參加農合組織的58戶樣本在回答“農合組織對你家幫助大不大？”這一問題時，認為幫助大的（34.5%）比認為幫助不大的（8.6%）比例高，半數以上農戶認為一般或不知道（占56.9%）。大部分農民對農合組織持觀望態度。
農合組織發展慢的原因，僅從農民這一角度看：
第一，集體化時期一個重要難題是生產管理不易，出工不出力。農民對當時的情形印象深刻，對農民組織起來一起做事信心不足。
第二，農民的原子化是一個很現實的問題。土改和合作化摧毀了原來農村中依靠道德基礎的鄉紳治理，代替以依靠自上而下政權體系的治理結構。承包制重新確立小農體制，政權的組織能力相應衰弱，客觀上強化了農民的原子化。
第三，農民投資能力弱，農合組織所能聚集的資金難以和下鄉資本競爭。
第四，農民合作成功的一個重要因素是在合作組織中要有辦事能力強且又能公道處理利益分配的組織者，但實際中往往一將難求。
農業公司的情況
結合此次調查數據和個案調查中看到的情況，對農業公司的情況做以下歸納：
第一，農業公司的發展比農合組織快。其中主要因素是公司（下鄉資本）的投資能力強，決策過程也快，同時他們比農合組織更多得到政府的支持。
第二，雖然我們只了解了部分農戶的看法，但仍顯示出，相比來說農戶對農業公司的歡迎程度比對農合組織要高。這是因為一些農業公司已經通過較大規模銷售、提高土地租金、推介農業技術等給和公司合作的農戶帶來實際利益。
第三，在農戶與公司的合作方式中，到公司就業或從公司反承包土地的方式占比很小。加上公司收購其產品的11戶，也只占與公司合作戶數的32.3%。這個比例說明由于公司的資本密集度比農戶高，會節約勞動，換句話說就是會使原來從事農業的一部分農民沒有農活可干。
第四，在個案調查中，我們發現一種需要引起高度重視的情況，一些外部資本以搞現代農業為名，整村整村的長期租入土地，而外部資本在租地之后并不急于農業開發，而是重點經營農村集體建設用地，希望通過集體建設用地開發盡快盈利。這種資本下鄉并非著眼于現代農業，而是以現代農業為名搶占土地。
在我們調查樣本所覆蓋的廣大農村地區，土地流轉、農業經營集約化、新型經營方式的成長和發達地區以及中心城市周邊的情況形成很大反差。我們覺得，這不僅是現實情況，而且具有合理性。以承包制為中心的農業經營方式已經經歷了30年，并且成功地支持了此期間的工業化、城市化，說明承包制在此期間的合理性。以經營方式重構為主要內容的新一輪農業變革是要改變一家一戶的小農經營方式，這種轉變需要一個很長的時期。我們認為，新一輪農業變革從現在算起可能還需要至少20年以上時間才能大體完成。在這個長時期中，地區之間的發展不平衡是一個重要特征，是需要政策制定時高度注意的。
2、為什么多數農民還要堅持種植業？
大田種植的成本收益粗略分析
根據調查樣本數據計算的平均糧食作物畝均純收入943元。山西朔州平原地區（屬北方農業發展程度中等地區），糧食作物的畝均純收入比這還要低二、三百元。如果將農戶種植用工折算為雇工成本（山西朔州地區種玉米平均每畝需要6-7個勞動日。2012年雇短工日工資90元，婦女70元），純收入扣除工資后利潤所剩無幾。大田種植業純收入大體等于農民自己付出勞動力的價格，利潤僅略高于0。
對“種地值不值？”的主觀問題，認為不劃算的占四成，加上認為“一般”的就占到八成。認為種地劃算的僅占15.6%。
種地不值為什么還要種？
我們把問卷中和種植有關的幾個主觀問題結合起來分析，并且結合農民家庭收入等其他方面的數據，可以把為什么多數農民仍堅持種植概括為以下幾方面原因：
農業經營規模較大戶，主要從事農業也可以收獲較高收入。另一類家庭收入中農業收入占比高的戶是最低收入20%組，該組收入低的原因是缺乏非農就業能力，他們堅持種植是因為沒有條件進入非農領域。
另外70%的農戶年收入中已經以非農收入為主，他們堅持務農另有原因：
第一，農戶對“承包地不能撂荒”評分最高（78.7分），說明“土地不能撂荒”的觀念仍然起作用，盡管這種觀念處在變化中，其影響正在下降。
第二，由于多數非農就業者的收入并不足以在城市養活全家，沒有能力從事非農就業的家庭成員就要留在農村降低生活成本，同時顧及種植補充家庭收入。
第三，由于非農就業不夠穩定，多數農民仍將土地視為最終的生存保障。外出農民工一時找不到工作，年齡大了不適于非農就業就返鄉務農。
第四，種地勞動強度明顯降低，留守老人、婦女等較弱勞動力就可以承擔種植。以非農就業為主的家庭成員，也可以順帶兼顧種植。
以上是從微觀角度看到的農民家庭仍需要堅守農業，堅持種植的原因。而從總量角度看，迄今為止的城市化進程尚不足以吸收農村全部剩余勞動力，更不能使進城農民在城市安家落戶，這是農民仍需要堅持農業的基本原因。
對于發達程度居中和更落后的地區，還需要在很長時期內保留一家一戶的經營方式。這種地區地租水平也很低（朔州地區平原2012年農地每畝年租金僅幾十元到200元之間），地租收入對農戶的保障意義很小，不如自己種劃算。
可以說，種地值不值對不同地區、不同家庭是不一樣的。對于非農收入高的家庭，對于年青人，種地可能不值；而對于地租低的地區，對于非農就業收入低的家庭，對于老婦弱勞力，種地還是比不種強。
3、對資本化農業成為主導經營方式的質疑
資本下鄉可能成為新型經營方式的主流方式
在這一輪農業經營方式變革中，出現的代表性組織方式主要有三種，即外部資本建立的農業公司、本地成長起來的農業大戶（包括家庭農場）以及農民合作組織。其中資本下鄉與農合組織誰應該成為主流組織方式引起很大爭議。
從目前的發展勢頭看，外部資本建立的公司可能成為新型經營方式的主流。
首先，由于現代農業的特點是資本密集（與節約勞動）、技術密集、信息密集、管理密集，這些特點使得外部資本和農民相比具有明顯的競爭優勢。
其次，對于追求業績的地方政府，吸引外部投資是發展現代農業最快捷的辦法，政府吸引資本下鄉的多種優惠政策接踵而來，村干部則在動員農戶出租土地方面起重要作用。地方政府長期以來習慣于運動式的推動，而運動式推動習慣于強調數量指標，于是大戶規模、資本下鄉占地規模追求越大越好。但這種推動方式更多是從提升政府業績出發，而經常不顧及農民的利益以及長期的影響。
而從農民角度看，非農收入越來越占到農民家庭收入的大頭，新生代農民希望在城市立足而不愿留在農村，使得農民對土地觀念處于變化之中。而在這種觀念變化期中，堅守土地的觀念趨于下降，農民比此前更容易因為短期利益的權衡（比如租金適當提高）而作出交出土地的選擇，對行政干預土地流轉（干部動員等）的抵御能力因而下降。農民觀念變化既使得土地集中成為可能，有利于農業規?；陌l展，又使得政府運動式推動容易收到效果。但后者正是需要關注的。
對外部資本成為農業經營主流形式的質疑
資本下鄉的正面意義是大量城市資本投入農村，投入農業，這是過去幾十年未曾有過的現象。資本下鄉的確在促進著現代農業發展。但在這種熱潮中，需要冷靜地思考，農業經營方式變革以資本下鄉為主流是否都是正面意義？值得質疑的是：
第一，這意味著將現代農業（新一輪農業變革）發展之利主要分配給外部資本而非農民，收入差距將繼續擴大。
資本下鄉后和農民的關系多以長期租地為主（在中央重新強調對農民土地不能強買強賣之前，一些地方下鄉資本將土地買斷）。長期租地（極端的辦法是經過干部動員將成片土地，甚至是整村土地長期租給下鄉資本，租期至少是到第二輪承包期結束）的正面意義是投資方可以整治土地，提高土地有效利用，是爭取規模效益的一部分。但壞處是使得農民事實上失地。在漫長的租期內，農民已經不可能再回到土地。
和一些以往走了農業資本主義化路徑的國家不同之處在于，中國的農業雇工同時是地租的收益者，地租成為最起碼生存之需的一部分保障。形成這樣區別的原因仍然在于承包制使得農民家家有地，在于中央要求確保農民的土地承包權。
從經營來說，大規模生產又遇到集體化時的生產管理難題。實際上一些下鄉資本為解決這個難題又將長租的土地反承包給農戶種植。也就是說，其實在很多情況下并不需要生產環節的規模化，下鄉資本以大片租占土地為投資農業的先決條件，其中包含了他們獲取未來土地增值的要求。
第二，在短期中一個值得注意的情況是，有些外部資本看到農用土地未來的增值可能，趁現在租金較低以長期租地的方式搶占土地，即使自己在農業經營方面不具優勢，至少可以預期將來租金上漲通過土地轉租就可以獲取投資回報。甚至有些下鄉資本完全是以農業開發為幌子，拿到土地之后并不在意農業發展，而是通過集體建設用地開發獲取回報。
這種情況有時得到地方政府的默許和村干部動員農戶將土地長租給下鄉資本的配合，基層干部與外部資本在土地集中上形成合謀的尋租關系。這將出現一方面是農民被擠出土地，同時是農業被忽視的后果。
第三，從長遠來說，形成以資本下鄉為主的農業經營模式將改變農村社會結構。
現在的農村結構是承包制后弱化的村政權，加上原子化的小農，仍然沿用行政性的辦法治理。村民自治、村干部直選等很多情況下并不具有實質意義。
外部資本進入農村社區，將形成新的社會結構。傳統意義上的小農少部分成為規?；洜I大戶；其余大部分農民成為小地租收取者，同時，其中有在城市就業能力的人進入城市尋求就業機會，另一部分變為農業雇工。農民和土地的關系發生異化，在資本進入的村莊不再存在傳統意義上的農民，這使傳統鄉村的生活方式、鄉村文化發生根本性變化。同樣發生根本變化的是鄉村治理方式，外部資本在農村社區中將具有很大發言權，多數農民和資本形成了依附關系，村政權的影響力將進一步下降，農民的原子化也會更為嚴重。社會結構方面發生的另一變化是，在資本代替勞動的過程中，大量原來可以從事小土地種植的老弱婦勞力無事可做，農村中閑漢現象加劇。這些變化將對中國未來社會是一種什么樣的影響？已不僅是經濟發展方式問題，而且是社會治理的重大課題，急需加強此方面的研究。
第四，資本下鄉將使得發生“過度城市化”問題的機會大大增加。
現代發展理論認為農民進城有沒有回流機制是會不會出現過度城市化的決定性因素。中國過去城市化過程中沒有出現過度城市化，是因為“農民家庭半農半工分工”、“農民失業就返鄉”是農民進城的回流機制。中國有這樣的回流機制，基礎是承包制使得農民家家有地。而資本下鄉主要采用長期租地的方式，農民事實上失去土地，切斷了原有的回流機制。一旦城市化進程不足以吸收被資本積壓出來的剩余勞動力，農民不能回到土地，就只能滯留在城市成為無業游民。
4、農合組織注定發展不起來嗎？
如果要避免由外部資本一統農村天下，另一個選擇是著重發展農民的自主合作。發展農合組織可以避免資本化農業可能引出的問題。首先，農合組織可以使農業規?；a業化的好處更多歸于農民。在不需要大規模生產的領域，以聯合銷售為紐帶的專業型農合組織可以保持以家庭為生產單位，既可以避免規?；a要求的嚴格管理，又可以在采購、銷售、技術推廣等方面得集約化之利。在農村勞動力外出比例很高的地區，土地入股的農合組織使入股農民得到土地分紅，留在農村的農民又可以得到勞動報酬。而且在這種股份公司中，并不必須存在占控制地位的大股東，相對容易保證分配合理。
為防止下鄉資本成為未來農村主導力量可能在社會層面產生的負面影響，還需要在專業型農合組織、土地入股型農合組織基礎上發展綜合型農合組織。綜合型農合組織最終可以發展為以經濟合作為基礎的社區自治組織，形成在農民自組織基礎上的鄉村自治。如果說此前提倡農民合作，主要是希望通過農民合作擴大農業經營規模，并且能填補村政權弱化之后農村公共事物功能的缺失，那么現在面對資本下鄉可能引起的社會后果，發展農合組織就具有更深遠的意義。
在很多地區發展現代農業已經有利可圖的背景下，現實中農合組織發展仍然很慢。農民的原子化，農民經過過去集體化的教訓對組織起來做事信心不足，農村中缺少辦事公道的管理精英，都是農合組織發展緩慢的現實原因。
但另一個關鍵性原因是政府長期以來對農合組織的支持力度不夠，甚至缺失。東亞（日本、韓國、臺灣）農合組織之所以能夠發展成為農業現代化的主流組織形式，很大程度上得益于政府的扶植。東亞普遍的做法是一方面是對外部資本進入農業有所限制，設置較高的門檻，同時采取得力措施扶植農合組織，包括給予農合組織建立金融機構的權力。而在近年來我國中心城市周邊的現代農業發展中，地方政府明顯對下鄉資本給予了更多的支持，地方政府追求短期業績的傾向使得很少考慮長期結果。
三、政策建議
新一輪農業變革具有十分深遠的意義。如果說此前30年我們靠承包制滿足了城市化對農產品、勞動力和土地的需求，取得了城市化的重大進展，那么新一輪農業變革將伴隨我們基本完成城市化，不僅實現農業現代化，而且使國家全面邁入現代化。那么在這一過程中，如何既抓住農業變革帶給我們的新機會，同時又要保護農民利益，特別是占農村比重很大的相對后進地區的農民利益，促使城市和農村協調發展，是對我們新的挑戰。
可以說，當前我國農村正處在一個變化的關口。在這個變化的關口，需要作出三農方面基本政策的選擇。我們的有關建議是：
1、城鎮化和三農政策要以農民利益為中心
三中全會決議中提出“推進以人為核心的城鎮化”，是一個重要的提法。我們理解，“以人為核心的城鎮化”，實質是以農民利益為中心的城鎮化。新中國建立以后，受蘇聯發展模式影響，采取了犧牲農民換取工業化的政策。改革開放以來，在承包制初期和2003年以后，政策兩度向農村傾斜，得到農民對城市化的有力支持。但傳統的犧牲農民換取工業化、城市化高速度的政策指導思想仍然有著根深蒂固的影響，90年代對農民的過度征收、2000年代犧牲農民利益的城市建設征地政策、近年來一些地方發生的不顧農民生產生活方便強行拆屋并村換取農村集體建設用地，都是這種政策思想的表現。而在眼下，不計長遠后果為了農業規?；鴦訂T農民交出土地，又可能形成侵犯農民長遠利益的新問題。
三中全會決議指出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”。以人為本，以農民利益為中心，就要根本轉變犧牲農民利益換取GDP和城市化高速度的二元結構政策。
如果本著這樣的指導思想，那么在現實中什么叫合理的集中居住，什么叫強拆強并；什么叫促進規?；?，什么叫和下鄉資本合謀尋租，其中的界限很容易把握。分界點就在于你的政策是不是給農民帶來了利益，是不是真正得到農民的同意，是不是有利于社會長遠的和諧進步。假如你只是為了短期業績，甚至是為了與下鄉資本合謀尋租，農民自然反對，即使當下勉強接受，日后也要反彈。
尊重農民的土地權利，是維護農民利益的根本。對農民來說，任何反哺三農的政策也不如維護土地權利更為要緊。要繼續強調農民對土地是否流轉，以什么方式流轉，是否服從集中居住的安排有充分的自主選擇權力。不僅要禁止對農民承包土地的強買強賣，也要禁止強制農民將土地租給下鄉資本。要盡快完成農村土地、房屋等的確權頒證，進一步強化農民的財產權利意識。在下鄉資本、農合組織需要成片經營土地而遇到一些農戶不愿合作時，可以用地塊調整的辦法解決，使那些仍愿意自家經營的農戶得以繼續。對于一些并不需要生產過程集中的農業項目，應鼓勵農合組織或主要投資者在采購、銷售等方面牽頭，農戶以家庭為單位種植的方法，不必什么項目都以土地經營權易手為前提。而對于那種以發展現代農業為名，實則以農村集體建設用地開發獲取投資收益的尋租性下鄉資本，必須明令禁止。
2、實現城鎮化目標需要更為重視農業發展
1）發展農業的意義
在過去二十多年中，農業方面的耕作方式革命不斷地提高著農業生產率，是農村為城市化提供源源不斷的勞動力和土地資源的重要保證?，F在勞動力無限供給時代已經結束，更需要通過農業生產率不斷提高繼續創造農村勞動力和農產品剩余。因此今后發展農業具有更為深遠的戰略意義。
“農民提高收入只有靠進城就業”是個片面的說法，是原有發展模式的產物。提高農民收入并不僅靠農民進城，還要直接重視農業發展，提高留守農民的務農收入。留守農民收入提高，會通過進城的機會成本提高而有效促進農民工收入提高。
盡管農業僅占GDP不足10%，但農村人口仍占近一半，提高農民收入對提高GDP的直接意義較小，但對提振消費需求的意義卻大得多。我們看到一組調查數據，收入水平大體相同的農民工和城市居民的消費傾向差異很大。這是因為農民工消費的參照系是留守農民而不是城市居民。如果農民不能整體提高收入，單靠農民工市民化并不能有效釋放農民的消費力。
2）需要繼續加大對農產品價格的補貼
發展中國家農業生產率低于城市其他產業的生產率，是農民收入低于城市居民收入的首要原因。農業和工業等其他在城市聚集發展的產業相比，較少得到因產業聚集而帶來的經濟外部性，農業和其他行業相比天然存在競爭劣勢；加之農業受氣候影響，容易出現周期波動，因此各國幾乎都對農產品生產給予補貼。對于中國這樣農業發展資源在國際上處于劣勢的國家，更需要以農產品價格補貼保護本國農業以維持必要的自給率。2003年以來國家逐步提高了對農產品的補貼（一些重視農業的省份也動用地方財力提高補貼標準），但很多地區的補貼水平只有每畝五、六十元，平均到每斤糧食只有幾分錢。這種補貼水平在不少地區仍不能使種植業盈利（扣除農民的勞動所值以后）。由于農業生產率和城市其他行業生產率存在的天然不平等，以及中國農業資源和國外相比的劣勢，農民收入并非自然地決定于行業間的市場競爭，種植補貼水平在很大程度上決定著農民收入水平。在農民家庭非農收入超過農業收入的背景下，需要進一步提高種植補貼水平，以降低種植業的邊際盈利點，使更多農民從事種植變為有利可圖，這是保證糧食安全的根本措施之一。
3）在新一輪農業變革中，政府應該做什么？
政府要抓住新一輪農業變革的機會，三農政策要在保護農民利益的前提下促進農業生產力提高。政府需要承擔諸如大型水利設施建設和維護等基礎性投資，以及加強技術發展和技術推廣、大力發展支農金融、促進農合組織發展等對農業規?；a業化起關鍵促進作用的事情，使得農業規模化產業化隨著農業生產力提高和農民逐漸進城而有序發展，而不是直接用搞運動的方式把農民擠出土地實現規?；?/p>
在小農經濟基礎上推進規?；a業化，支農金融是重要的一環。農民并不是完全沒有資金，而是在原有發展政策下這些零散資金存入銀行被大量調出農村，去支持非農產業和城市發展，農民貸款反而很難。需要大力發展專門面向農民的小型金融機構。小型金融機構比大型金融機構能有效降低交易成本，而且比大機構更容易評估并規避風險。
4）城市化和農業協調發展，是防止過度城市化的根本
目前全國廣大地區農業經營規模依然很小，農業經營方式變革需要一個很長的時期才能完成。在這個過程中，城市化和農業發展需要協調，城市化過于超前不是好事。城市化政策的基本原則之一是不能采取強烈措施將農民大量趕進城市，而是要漸進地實現土地流轉，做到勞動力剩余增加與城市化需求同步。為加快推進農業規模化強行將農民擠出土地的發展思路，仍是原有犧牲農民加快城市化的思路，不僅會傷害農民利益，而且一旦農民進城的節奏超過城市化進程可以吸收的程度，就會出現過度城市化的危險。
在中低收入國人均國民收入水平上，中國的城市化率達到50%左右，而拉美一些出現過度城市化問題的國家在達到這一水平時城市化率已經達到70%以上。韓國現在處于中高收入國水平，城市化率超過80%。中國應該繼續保持在同等人均收入水平下相對較低的城市化率。中國如能保持7%的GDP年增長率，2030年也能進入中高收入國行列，如果城市化率保持每年提高一個百分點或略低于一個百分點，2030年達到70%，是可以滿意的結果。相比更高的城市化率，在這一過程中防止過度城市化更為重要。
3、采取積極措施大力扶植農合組織發展
資本下鄉還是農合組織？不僅是農業規?；F代化的組織方式之爭，而且是關系農民長遠利益的選擇，是中國農業、農村現代化發展道路的選擇。農合組織已經輸在起跑線上，選擇已經刻不容緩。
現代農業需要隨著城市化進程，隨著城市對中高端農產品的需求不斷提高而漸進發展。在此過程中大部分地區還要保留小農經濟，即使到2030年城市化率到了70%，農村還有4億多人口，近1億勞動力從事農業，勞均土地只有十幾畝，小農經營方式屆時仍不可能消滅。農合組織是在小農經濟基礎上的合作形式，更為適應農業規?；a業化的漸進要求。
現實中一些農戶因進城務工而不能顧及種植，外部資本的進入已經觸及到農民的長遠利益，都對農民合作提出現實要求，正是農合組織發展的有利時機。如果此時政府以政策扶植農合組織，農合組織并非不能發展。
政府政策的大力扶植是農合組織能否得到有效發展的關鍵。政府對農業規模化的補貼應主要面向農民合作組織，而不是主要面向下鄉資本。而政策對農合組織的最重要支持是給農合組織以金融經營權。允許農合組織建立自己的金融機構，農合組織成員將存款存在自己的金融機構，用于對會員生產經營的融資，這是東亞農合組織成功的重要經驗之一。我們在個案調查中接觸到的一些案例說明，農民合作金融遠比資本式小額金融更為適應農村“熟人社會”的要求，更了解農民的資金需求，更容易控制經營風險，顯示了極強的生命力。與農民合作經濟為基礎的農民合作金融應該成為支農金融的重要方式。
非常重要的是，政府扶持農合組織發展，不是由政府包辦代替，由政府直接去組織農民合作。要接受50年代農村合作化的教訓，要認識現在需要的農民合作與50年代合作化的本質區別。新型的農民合作能否成功，關鍵在于農民的自主性。如果這樣的新型農民合作能夠成為新型農業經營方式的主流，農業經營方式變革才能成為以農民為主體的經營方式變革，而不是以政府或者以資本為主體的經營方式變革。
4、政府公共服務的優先順序
經濟發展的成果要由全體公民共享，政府要通過多方面政策調節收入分配，政府公共政策是其中重要一環。但今后政府收入的增長率需要適當下降，因此政府用于公共服務的資金使用需要有輕重緩急。
首先，農民工市民化與公共服務均等化需要假以時間解決。
十八屆三中全會和之后召開的農村經濟工作會議極為重視公共服務均等化問題，是政策方向的了不起變化。農民工處境是公平問題，也是發展水平問題。農民工市民化需要巨大成本，農民舉家進城、農民工市民化仍將是需要在今后20年間逐步解決的一個問題。最終實現農民工市民化有待于留守農民收入進一步提高，城鄉差距大幅度縮小，不可能主要靠政府公共服務實現農民工市民化。
其次，新生代農民工（從80后起）留城意愿強烈，政策要立足于把他們大部分留在城市安排就業，體面生存。這是政策底線，這個杠杠達不到，城市和農村都不穩定。農一代留城意愿不很強烈，且會干農活，他們可能因年齡增大，農村、農業條件改善而陸續回鄉，成為農業發展的主力。這樣的安排，可以既保證城市發展所需要的相對高素質勞動力，又能保證農業發展。
第三，教育機會平等應該是公共服務政策的優先目標。
實際中農民進城的步驟是：青壯年男人進城–夫婦進城–夫婦帶子女進城上學–老人一直留守到不能勝任農業再進城，或者在農村養老。這是農民自己把握的進城節奏，也應是政策把握的順序。
城市政府對農民工的公共服務，在推進農民工社保、保障房建設的同時，現階段應該首先解決農民工進城子女就學問題，所需財力也是財政可以負擔的。社會學者說，促進男女平等最重要的是實現教育機會平等。同樣，促進城鄉公共服務均等化首先要實現城鄉居民教育機會平等化。提高受教育水平，是農民脫貧、地位變化最可靠的路徑。要繼續加大對農民的教育投資，一方面是加強農村地區教育投資，另一方面是下決心解決農民工子女就學的市民待遇，包括盡快實現農民工子女在就學地參加高考的問題。教育投資的另一個重要方面是對農民工的職前、在職培訓。
作者：中國經濟體制改革研究會農村狀況調查課題組
作者注：中國經濟體制改革研究會農村狀況調查課題組組長石小敏，組員楊冠三、王小魯、姜斯棟、婁健。本報告由姜斯棟執筆。此項研究成果是課題組的集體研究成果，文章責任主要由執筆人負責。
此外崔鶴鳴、崔曉黎等參加了部分典型調研，李驥、許剛、高粱、時平生等參加了部分相關討論，他們都提供了有價值的意見。央視市場研究股份有限公司承擔了問卷調查的執行。陶然為問卷經濟部分的數據處理提供了有力支持，張凌云、劉霞飛、馬越原承擔了問卷經濟部分的數據處理工作。在此一并向他們表示感謝！
