《國家綜合配套改革試驗區評估報告》（序言）
彭森

    2014年是全面深化改革的元年，也是中國改革奮力前行的一年。2013年11月召開的十八屆三中全會，已注定成為中國改革歷史上具有重要標志性的歷史事件。三中全會重新吹響了新的歷史時期的改革集結號，拉開了新一輪全面深化改革的序幕。三中全會通過的“決定”，既是指導改革的綱領性文件，也是全黨全國團結一心、推動改革的動員令。新一輪改革目標明確、方向堅定，堅持頂層設計，要求改革舉措落地，有一些鮮明的時代特征：一是黨中央、國務院直接部署，中央主要領導親自掛帥，改革的力度是空前的。全面深化改革領導小組成立后，已召開8次領導小組會議，年初總書記在中央黨校就全面深化改革進行動員，深改辦注重統籌協調、分解任務、落實責任和督促監督，中央到地方建立了一整套有力的工作機制。二是改革堅持頂層設計，涵蓋經濟、政治、文化、社會和生態文明各個領域，注重改革的系統性、整體性、協同性，改革的廣度也是空前的。中央制定了貫徹實施三中全會決定重要舉措分工方案，編制2014-2020重要改革實施規劃，統籌部署改革的戰略問題。審議通過司法體制、戶籍制度、文化體制、黨建制度改革實施方案。三是改革堅持問題導向，立足解決經濟發展中的重大體制障礙，關注改善民生，在全社會取得共識，重大改革措施得到廣大人民群眾的擁護和支持。四是根據中央和國務院的總體部署，重點領域改革步伐加快，取得一系列進展。行政管理體制改革不斷深化，國務院各部門帶頭自我革命，簡政放權成了全面改革的先手棋。財稅金融改革穩步推進，出臺了深化財稅體制改革的總體方案，利率匯率市場化進程邁出了新的步伐，投資項目核準和備案管理制度進一步完善，在基礎設施、清潔能源等領域推出了80個鼓勵社會資本進入的示范項目。上海自貿區發展良好，初步形成一批可復制可推廣的經驗。黨中央、國務院已決定在更大范圍推開，推動實施新一輪高水平對外開放，在廣東、天津、福建特定區域再設三個自由貿易區。但是，新一輪改革的征程并不平坦，還面臨許多考驗和挑戰。中央關于市場化改革的方向和要求是堅定的，旗幟是鮮明的，但社會上還總是有噪音，用封閉僵化、教條主義的東西進行指責和干擾。中央關于重點改革的理論突破充滿了創新和與時俱進的精神，但也確實有些部門或是求穩怕亂、或是維護既得利益，對一些政策按自己的理解進行變通、縮水。中央關于改革任務的部署很全面、很嚴格，但實踐中也確實存在等待觀望、“中梗阻”、改革方案難落地的現象。日前中央再次重申全面深化改革的決心，習總書記強調，今年是三中全會提出全面深化改革的元年，要真刀真槍推進改革，為今后幾年改革開好頭。新一輪改革剛剛起步，改革是進行時，永遠沒有完成時。我們必須以更大的決心沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動改革不斷取得實質性突破。
    過去的一年又是中國經濟邁入新常態的一年。今年以來，世界經濟復蘇勢頭弱于預期，國內經濟運行持續面臨較大的下行壓力，經濟新常態最重要的表現是經濟增速進入換檔期。一方面，今年以來經濟運行總體平穩，主要經濟指標仍處在合理區間；另一方面，經濟下行壓力大，實體經濟經營困難，財政金融潛在風險增加，經濟增長穩中趨緩、穩中有憂、穩中有險，成為國內外關注的熱點。從2012年第一季度開始，我國經濟增長一直在7-8%區間徘徊，今年第三季度7.3%增速是近年來最低。拉動經濟的三駕馬車，投資、消費、外貿同時疲軟乏力，也是多年沒有的。中國經濟走勢如何？步入新常態的原因是什么？解決問題的出路何在？理論界和政府部門看法不一。中央深刻分析我國經濟發展處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段的基本特征，要求牢牢把握穩中求進總基調，統籌處理穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的關系，保持戰略定力。在不采取大規模刺激措施的同時，堅持區間調控、創新實施定向調控，出臺定向降準、定向減稅等措施，支持實體經濟，增強經濟發展的動力和活力。中央領導特別強調，要適應經濟發展新常態，跨越“三期疊加”階段的根本出路是改革創新，要以全面深化改革推動各項工作?？梢哉f，經濟進入新常態，意味著改革開放也進入一個全新的階段。在這個階段，改革的重點任務也要適應經濟發展新常態的要求，倒逼機制將發揮更大作用。要注重通過問題導向的改革，破除一切阻礙束縛生產力解放的體制機制，使中國的經濟煥發生機和活力。
    過去的一年，還是在法治軌道上推進改革全面深化的一年。黨的十八屆三中全會在作出全面深化改革重大部署時，就提出了推進法治中國建設的重要任務，提出了堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的方針?？糠ㄖ螢楦母镒o航，是中國改革的基本經驗，以法治作為改革的壓艙石，是新時期全面深化改革的內在要求。正確處理改革與法治的關系，堅持“凡屬重大改革都要于法有據”，“確保在法治軌道上推進改革”，已成為過去一年改革的重要特征。剛剛結束的黨的十八屆四中全會，作出了“關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”，提出了全面推進依法治國的總目標和各項任務。改革戰線的同志要認真學習好決定精神，真正領會好決定的精神實質。因為全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，本身是政治體制改革的重要任務；同時，也標志著中國改革的推進方式、改革的路徑會發生重要而深刻的調整和變化。法律不僅僅是改革的成果，不僅僅是順利推進改革、化解改革風險的保障，還將是改革的主要手段和形式。法治是治國理政的基本方式，也應是全面推進改革的基本形式。無論何種改革，都離不開法治的引領和推動，都必須在法治的軌道上運行；而改革攻堅期遇到的各種復雜矛盾，改革深水區碰到的利益藩籬，也必須或者只能用法治的方式才能根本化解和打破。
    三中全會決定發布一周年，中國改革正未有窮期。當前，國際形勢錯綜復雜，國內改革發展任務極為繁重。習總書記在今年國慶招待會上指出：人類社會總是在不斷創新創造中前進的。要破解中國發展中面臨的難題、化解來自各方面的風險挑戰，除了深化改革，別無他途。我們要適應歷史前進的要求，堅定不移地全面深化改革，敢于下深水、涉險灘，用于破藩籬、掃障礙，推動中國始終走在時代前列。下一步，全面深化改革要處理好以下四個關系：
    一是解放思想與實事求是的關系。發展永無止境、改革也永無止境。思想走多遠，改革的路子才能走多遠。十一屆三中全會以來，我國確立了解放思想、實事求是的思想路線。36年來，歷次三中全會都是思想解放的范例，每一次大的思想解放又帶來大的改革理論、改革發展的突破。去年十八屆三中全會又拉開了新一輪思想解放的序幕。從理論上到政策上，破除了很多傳統觀念的束縛，突破了很多利益固化的藩籬。但是在改革實踐中，僵化的思想、傳統的觀念、慣性的思維和工作方式還是會經常阻礙改革的進程，使中央很多正確的方針、明確的政策和具體的部署難以落地或者大打折扣。所以，如何進一步解放思想值得我們特別關注。
    二是改革、發展與穩定的關系。每當改革發展進入到深刻變動的關鍵時期，人們都會提出這個問題。80年代改革初期提改革發展穩定，偏重于講三者之間的關系，只有穩定才能推出重大改革。社會主義市場經濟體制初步建立以后，人們更強調發展是硬道理，科學發展的第一要務是發展，改革不能影響發展穩定。實際上，改革的本質就是為了解放和發展生產力，但是改革的深化又必須突破現有的制度、政策以及法律，必須打破既得利益。因此，如果不通過改革來調整生產關系，生產力就難以發展；危機和挑戰來臨的時候，要發展就必須下決心推進改革。
    十八屆三中全會以來，中央強調要堅持問題導向，利用倒逼機制推動改革，實際就是從我國發展進入新常態這個實際出發作出的重要選擇。我國經濟下行壓力持續加大，外需萎靡、內需不振，主動的結構調整只是表面的原因，深層次的原因是我國進入了結構調整的陣痛期，經濟發展的內生動力不足。原先支撐經濟快速增長的投資驅動、資源驅動模式的內生動力和內生因素逐漸消退和消失，而新的市場驅動、創新驅動增長模式的內生動力還沒有很好地發育和成長起來。因此，保持經濟健康平穩發展的關鍵，要寄希望于改革、寄希望于市場。進一步深化改革是適應新常態、培育新動力的一個根本途徑。   
    三是市場經濟條件下政府與市場的關系。這也是中國改革的一個核心問題。三中全會明確提出發揮市場在資源配置中的決定性作用，這是一個歷史性的理論突破。長期以來，我國實行的是一種政府主導的市場經濟，今后應該按照新的要求進行全面深入的改革。新一屆政府把行政管理體制改革作為當頭炮、先手棋，政府先自我革命，已經取得了實效。全國的行政許可當時有1700多項，到目前已經減少了632項。按照李克強總理到今年年底再減200項的要求，行政許可數量要壓縮到1000項以下。但是改革過程中也存在一些問題，比較嚴重的是部門化、碎片化傾向。部門靠自己改自己，要求壯士斷腕何其難。一些主管部門采用擠牙膏式的放權，按照數量指標，壓縮權力，這個過程很痛苦。今后，我們可以轉換思路，探索由過去清理、放權式的工作方式轉變為規范、確權方式，就是首先確定政府該做什么，對現行有效的行政許可做全面的合法性審查。按照行政許可法、市場經濟的要求，明確哪些許可是政府真正應該保留的。依法確定權力清單以后，其余一概放開，堅決貫徹法定職責必須為、法無授權不可為。對企業來說，法無禁止皆可為。目前我們雖然做了大量的改革工作，但是在政府與市場的關系上，總體還是存在政府“體太胖、手太長、閑不住”的問題，經濟調控方面的越位與公共服務、社會管理、市場監管等方面的缺位失位交織并存。所以，深化行政審批制度改革，一定要加強對政府的行政許可、行政權力進行全面審查，明確法定職責，嚴格要求法無授權不可為。
    在接下來的一年，改革應繼續高度關注政府與市場的關系，但工作重點和著力點應從政府自身的改革這個“開場戲”，逐步轉移到市場體制、市場秩序、市場競爭機制的建立和完善這場“正戲”上來，即將建立和完善統一開放、競爭有序的市場體系作為改革的重點。三中全會《決定》將“加快完善現代市場體系”單獨設章，明確提出建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。這項往往被大家所忽視的改革，實際上是改革的核心和重點，是一個突破口，可以起到“牽一發而動全身”的作用。比如市場體系建設的改革、壟斷體制的改革、混合所有制的改革、資源性產品價格的改革、金融市場的改革等等，都包括在這項改革范圍內。
    四是改革與法治的關系。今年2月，習總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，要確保在法治軌道上推進改革。習總書記的要求也是對改革和法治關系的一個深刻總結。從表面上看，改革和法治是帶有矛盾的。法治的特征是穩定性，改革的特征是變動和突破。從實踐情況來看，我們過去更多的是靠“試點、探索、總結、規范、立法再推廣”這種改革方式，立法主要是起到鞏固和保護改革成果的作用，屬于立法跟進模式。四中全會提出全面推進依法治國這一重大治國方略，表面看好像是對改革探索加強了制約，但實際上是開辟了改革的新形式、新天地。實際上，西方國家推進改革，主要方式是通過議會辯論，廣泛反映民意，最后審議通過，法律法案一旦公布，改革就告成功。按照四中全會的精神，立法先行可能是今后改革深化的重要形式。所以，四中全會關于全面推進依法治國的決定，明確了法治是治國理政的基本方式，實際上也是改革深化的基本方式。
    隨著改革進入“深水區”和攻堅階段，涉及到各種利益關系的調整，推進改革的難度明顯加大，改革已不可能像以往那樣以經濟改革為主單兵推進，需要更加強調改革的綜合配套和協調，對改革的系統性和配套性提出了更高的要求。國家綜合配套改革試驗區就是在新的時代背景下應運而生的，它和以往的經濟特區相比，突破了經濟改革的范疇，是涉及政治、經濟、社會和文化的一攬子改革試驗。自2005年以來，國務院陸續設立了上海浦東新區等12個國家綜合配套改革試驗區。這些試驗區的綜合配套改革試驗為全面深化改革發揮了重要的探索、引領作用，為破解全局性難題創造了經驗，同時綜合配套改革試驗還存在一些亟需解決的矛盾和問題。為了客觀公正、科學有效地評價改革試驗取得的成績和面臨的問題，將比較成熟的經驗盡快推開，2014年年初，國家發改委組織開展了國家綜合配套改革試驗區第三方評估，分別對上海浦東等11個國家綜合配套改革試驗區進行了總結評估和專項評估（黑龍江省“兩大平原”試驗區因2013年剛設立，未納入此次評估），并在此基礎上，對國家綜合改革試驗區全面深化改革的探索做了總體評估。這種第三方評估的方式是一種新的嘗試，有利于提高政府改革的績效和政策落實。本書收入了總體評估報告和11個試驗區的評估報告。我們希望本書的出版有助于試驗區成熟經驗的推廣，為黨的十八屆三中全會《決定》部署的改革任務落地提供借鑒。
 
    （來源：《國家綜合配套改革試驗區評估報告》序言部分，詳細評估報告參考書籍）