在全球經濟進入深度調整、國際競爭更加激烈的背景下，處于結構調整陣痛期、增長速度換擋期的中國向何處去？按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，改革的優先序如何界定？需要一、二個突破口還是“最小一攬子”規劃？中國經濟短期增長的風險是什么？3月22日，由國務院發展研究中心主辦的以“全面深化改革的中國”為主題的中國發展高層論壇2014“改革優先序與短期增長風險”分會場上，中外嘉賓進行了深入研討。

　　吳敬璉：最重要的是提高國民經濟運行的效率

　　“改革的優先順序，這個說法跟過去流行了30多年的想法是有關系的，過去有一種改革戰略叫做尋找突破口，一、二個突破口然后經過若干年把所有需要突破的地方都突破了，新的市場經濟體制就建立起來了。”著名經濟學家、國務院發展研究中心資深研究員吳敬璉首先發言，他表示，2010年中國的“十二五”規劃就提出，要有頂層設計和總體規劃。優先順序是不是就意味著不是一、二個突破口，而是一組重要的改革項目，這比選一、二個突破口更具有系統性。十八屆三中全會決定的改革項目是336項。在這里面選擇哪些改革優先？在吳敬璉眼里，從1993年的總體方案設計和1994年開始的上一輪改革覺得有用的就是“最小一攬子改革”。目前330多項改革里要選出那些最為重要的和關聯性最強的少數改革項目，形成一個最小的一攬子改革。它是一個系統，不是單項的突破口，同時又不是面面俱到。

　　三中全會決議對于整個改革的目標說得很清楚，就是要讓市場在資源配置中起決定性作用，如何通過改革實現呢？吳敬璉表示，就是要建立一個統一開放、競爭有序的市場體系，這個市場體系當然是有不同層次的：一是統一的市場，二是一個開放的市場，三是一個競爭性的市場，四是建立在規則基礎上的市場，不光是商品市場、初級市場，而是市場體系。從低到高，趕快把市場體系建立起來，讓它發揮作用，找出一些關節點，在關節點上進行改革，使得市場很快地起作用，有了效益就做，人民群眾才能得到實際的好處。

　　“因為改革的資源是有限的，只能選出最重要且關聯性最強的。也就是從現在到2020年這個時間段，實際的選擇上，最流行的一種觀點是有共識的先改，沒有共識的后改，比如有共識的簡政放權就可以先改?！眳蔷喘I表示，還有土地產權制度改革、國企改革。到底選擇什么作為改革的一攬子計劃？最重要的是要提高國民經濟運行的效率，這是一個最核心的問題，而提高它的運行效率就一定要有一個體制、制度的基礎，有一定水平的有效運行的市場經濟制度，否則改革形成的新體制不能發揮作用，不能提高效率，那么改革最終會受到挫折。

　　過去到底市場起決定作用，還是政府起決定作用這個問題一直懸而未決，而且在過去10年里政府的作用變得越來越大，這是經濟中一個核心的問題。所以在此次改革中能發揮作用，使大眾能夠從改革中看到實際的好處，就一定要精心設計選擇出一些必要的改革。

　　就業是最大的民生，吳敬璉關心短期增長風險的問題并不在于增長的速度是7.5%還是7%，而是要保就業?！安坏蔷蜆I的數量，而且是就業的質量。”在吳敬璉看來，現在出現了一個奇怪的問題，即普通的勞動力比起家政服務或者保姆，家政人員的工資在提高，而且他們的平均工資比面臨嚴重就業問題的大學畢業生還要高。這是什么問題？是就業結構問題，根本是生產結構問題。生產結構像我們這樣一個急需提高技術水平、提高效率的國家，居然有知識、有技術的勞動力的緊缺程度會比最普通的家政服務工資還要低，這說明經濟的增長結構、發展方式有問題。實際上面臨的最大可能的風險是什么？是在財政金融部門。國民的資產覆蓋率、杠桿率太高，或者是資產泡沫已經形成，于是就出現了一種系統性危機的風險。解決風險，要靠提高效率；而提高效率的關鍵在于改革，形成一個有效率的體制。改革要起效果、起作用需要很長的時間。于是在這段時間，就要防止系統性風險的發生，靠宏觀當局保持短期政策不至于發生系統性風險，但是根本性地解決要靠提高效率。

　　羅奇：服務業引導的國家是更成熟的經濟體

　　關于中國服務業GDP占比已超制造業的事實，美國耶魯大學高級研究員史蒂芬·羅奇說，在1980年到2004年這25年間中國第二產業的增長（包括制造業、礦產業）比第三產業要快三個百分點。但在過去的兩年，第三產業的增長速度第一次比第二產業高出0.35個百分點，說明中國正在轉型成為由服務業引導的經濟體，這將是更加成熟的經濟體。

　　過去幾年中國由于大量發展制造行業造成了經濟的不平衡，現在人們欣喜地看到中國經濟重新平衡的過程中，服務業的比例和其他大的經濟體相比，從43%上升到46%。2013年已經達到了46%。在羅奇看來，盡管這樣還是很低，但是服務業的發展還是有巨大潛力的。服務業可以解決大量的就業問題，每個單位GDP的增長，第三產業產生的就業機會比第二產業高出30%。雖然經濟放緩有利于環保，包括降低工業活動的碳足跡，與服務業相比工業服務的碳足跡要大很多，同時服務業也可以有效吸收過剩的勞動力。

　　“李克強總理也說過，在中國離不開創造足夠的就業，而在城鎮化的過程中就業主要是服務業的發展?！绷_奇認為，服務業和城鎮化兩者是相輔相成的。目前的經濟增長曲線里中國是最低的水平，隨著它向上攀升將帶來更多的就業機會?！北M管經濟發展中還有諸如信貸的緊縮、影子銀行、房地產泡沫等問題，羅奇對中國未來的發展還是非常樂觀的。

　　周其仁：改革重點是以交易所為代表的高端市場

　　中國自1978年改革開放30多年來，經濟社會生活發生了翻天覆地的變化，但有些變化還是不均衡的。改革中哪些方面是短板，一旦突破將對全面改革有較強的帶動作用。

　　北京大學國家發展研究院教授周其仁，在經濟制度方面，最重要的是讓市場在配置資源方面起決定性作用。能否落實下去對中國未來發展非常重要。“要讓市場發揮決定性作用，最重要的是要找到市場（marketplace）這個場所。”周其仁說，研究中國所有的場所，初級市場發育得很好，農貿市場、專項產品市場、義烏的小商品市場、阿里巴巴網上的市場、交易平臺，有一些在全球已經很有影響，這些不是下一步改革的重點，下一步改革的重點是以交易所為代表的高端市場。

　　股市與國民經濟增長的脫節是高端市場制度安排的問題，是政府和市場關系的界定問題沒有得到解決。所以，如何讓有限的資源配置到全面的改革中，使市場發揮決定性作用，其中一個就是資本市場，因為它的帶動性非常強。

　　在周其仁眼里，目前討論把一部分國有資產轉到社會保障基金的做法，就是非常好的思路。但怎么做呢？沒有市場調節，高端市場是很難運作的。還有壟斷企業的開放，比如說電信業，要動員更多的民營企業進去。中國的民營企業比過去有很大的發展，但是要進入這些壟斷性較強的市場，如果沒有有效的資本市場來幫助做配置是很難實現的。還有地方債務，完全拿土地抵押給銀行套錢來發展，如果說沒有走到頭也快要走到頭了。下一條路是什么？是要債市承擔未來城市化融資的問題，債市也是一個高端市場?，F在中國大幅度走出去，全球資源配置，外匯市場非常重要。外匯市場到今天很不容易了，雙向匯率的變動。但可能還有一個關鍵性的改革要放進去，就是人民銀行在市場中的地位要劃清楚，要有一個權力清單、一個負面清單。簡單地講，就是除非出現某幾種情況，一般不能入場這么大手筆買賣外匯，銀行在外匯市場里起的責任太大，最后各方都在與央行博弈，會有很大的系統風險。央行撤出來使各種市場力量互相博弈，才可能反映供求。所以，以高端交易所為代表的市場是改革的重點。并需要有配套改革，第一條要修改法律，因為高端市場都有一些相應的法規盯著，這些法規有正面的東西，但從經驗來看也有反映過去觀念跟不上、甚至一些部門利益包在法律里頭。現在政府領導人的理念對，法無禁止公民企業都可為，法無授權政府不可為。周其仁建議，劃清政府和市場的界限首先要在高端市場做，就是監管部門和交易所的關系要理清，現在是邊界跨越得太多。

　　“我有過這樣的觀點，現在的高端市場非常像計劃經濟時代的工廠，這個時代是部委管工廠，最后的結果是非全面改革不可。”在周其仁看來，現在的高端市場叫市場，但一舉一動、一招一式都要經過行政審批，人財物都管，沒有發揮市場本身應該發揮的作用，上海交易所理事會十幾年不開會，完全沒有功能，成了行政部門的附屬機構，這樣的市場是很難發揮作用的。另外，界定這個關系不能由現在的監管部門主導，否則它難以割舍，要由深化領導小組主導。所以，用一句話概括，讓市場在資源配置中發揮作用，要緊緊圍繞以交易所為代表的高端市場，改法、改組織、改機構。從整體看這些市場現在落后于國民經濟的表現，因此如果改對了可以避免短期增長的風險，也可以凝聚更多新的改革獲利階層以進一步推進改革。

　　拜爾：推動勞動力市場和教育的改革

　　德國國際合作機構董事會聯席董事長克里斯托夫·拜爾深信中國未來的改革必須是綜合性的改革，而對于綜合性改革來說就意味著同時要開展多方面的工作，所以要想確定優先順序非常困難。在拜爾看來，這些工作是相互關聯的。拜爾建議，中國改革日程的優先順序，應該是勞動力市場改革和教育改革。

　　這是從三方面考慮的，首先從人口結構變化看，中國人口結構的發展實際上是中國過去經濟增長的動力來源，這種人口紅利到2020年、2025年就應該分配結束。就是說中國的勞動力過剩的情況會很快消失，以前大家都說中國勞動力過剩是很好的競爭優勢，但現在的優勢正在消失。未來的增長要靠什么動力呢？這一點必須要考慮；第二是人口的流動。根據國家統計局的數據，在中國有五分之一的兒童屬于留守兒童，就是有5000—6000萬的兒童，相當于意大利或者是泰國一個國家的人口。通過研究發現，這些兒童的輟學率更高，遠遠高于城市的兒童。這個問題要得到嚴肅的應對。第三是服務業的發展。從勞動生產率來看，必須要承認在服務業的勞動生產率實際上是在下降的?！氨容^一下其他國家的情況，我們覺得這樣的跡象很讓人不可思議。”拜爾說，所以，在改革的過程中，需要提出建議方案，如何進一步改革勞動力市場和教育行業。

　　關于勞動力市場的改革，拜爾建議，首先戶口要完全取消，目前中國政府已經開始做一些試點來取消戶口系統?？沙掷m的城鎮化是中國未來增長的關鍵動力，這就是要取消因戶口帶來的工資等方面的歧視。第二點建議與教育相關的。去年的研究發現，在勞動力供給和需求方面存在嚴重的錯配。一方面工廠找不到工人，出現了用工荒，比如在浙江缺少140萬到180萬的工人。另一方面，我們也看到有很多就業難的問題，如果比較一下中國的勞動力市場和其他國家的勞動力市場，就需要加大中國的職業教育。

　　正如拜爾所擔憂的，中國城鎮化推廣過程中，出現了進城務工人員缺少技能、居住條件惡劣、子女上學難等問題，因此，學習德國、韓國等培訓進城務工人員技能，讓他們參與到城鎮化建設中，技能教育、人性關懷是解決城鎮化后顧之憂必不可少的條件。

　　加大對職業教育的投入，這方面的舉措是很困難的一個挑戰，不僅要建立職業學校，更重要的是要改變大家的思維，要使得私營部門認識到，發展職業教育、改進勞動大軍技能是政府不可推卸的責任。建立職業教育，不僅僅是一個技術問題，還涉及政治理念方面的改革，需要界定政府、私營部門以及學生自身的角色。

　　鄭永年：社會改革比經濟改革更重要

　　嘉賓新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年從政治經濟學的角度談中國經濟增長的短期風險，即最大的風險是不改革，沒有重大的改革?！拔覀兯媾R的風險，影子銀行、地方債務、房地產泡沫，這些例子都是因為不改革的產物，需要用改革來克服的?！?/span>

　　在鄭永年眼里，風險來自不改革，它不是理論問題而是基于自己實際的觀察。第一個矛盾是權力集中與改革之間的矛盾，現在的改革需要權力集中，因為既得利益很大，如果權力不集中就動不了既得利益。但20世紀80、90年代的改革都是分權進行的，很多地方的領導人說權力都在你的手里面，你去做事情我就等著。第二個矛盾是反腐敗與改革之間的矛盾，現在一些省市搞負面清單，主要省的領導干部省委書記、省長，不能管人事，不能管財政，不能管重大的項目。廉政當然很重要，但是要干活，不干活保持清廉這不算本事。占了那么多好的位置又不干活保持清廉，這是另外一種變相的腐敗。第三方面的矛盾，即改革主體還不是很明確。中央政府是頂層設計的主體，也是技術的主體，財政稅收和貨幣政策都需要中央政府做。可是很多方面中央政府不是改革的主體，改革的主體還是地方政府、企業和社會。中央沒動起來，地方就已經動起來了，這樣的改革才是有效的。所以強調改革的頂層設計，一定要把地方企業和社會等改革的主體和動力結合起來。最后，是改革與社會之間的矛盾。改革尤其是結構性的改革需要很長的時間，但是中國社會現在很難有耐心。如果二、三年改革不出成果，中國的社會壓力會比較大，現在改革的國際環境并不好，各個地方都在激進化。所以改革還是要找到突破口，突破口當然要考慮經濟的增長，更需要老百姓得到確確實實的好處。如果老百姓得不到好處的改革，越激進、越改革，這個社會就越不穩定。所以社會改革還是比經濟改革更重要。

　　“改革民之所望，施政所向”，中國改革進行了30余年又到了一個關鍵點，正如李克強總理所言，改革是紅利。如何將300多項改革落到實處，形成務實的操作步驟，讓老百姓得到實實在在的好處，考驗著新一代領導集體。也像這次論壇專家們的建言，希望在一些關鍵部門關鍵領域抓重點，有所突破。

　　史蒂芬·羅奇說，結構性的改革對任何一個經濟體來說都是一個漫長的旅程，但是在中國，這個火車已經出站了并駛出了站臺，有非常復雜的各方面因素要考慮。之前中國的技術大部分是靠政府來主導，在新的增長模式下，需要靠消費者主導來推動，這對世界各國來說都是重大的利好機會。大家都應該把中國的轉變作為一個機會，借此參與到全球最大的消費市場的增長中來，中國經濟的轉型就是未來經濟增長的引擎。