改革的目標就是用預算制度把政府權力關進籠子里。

　　中國改革的目的，就是建立起能夠監管政府的制度，把權力關進籠子里。

　　打個比方，在一個居民小區里，政府就是物業管理公司，業主就是納稅人。改革，不是要去追究業主中誰是好人誰是壞人，也不是要去頻繁的更換物業公司，而是要想辦法管住物業公司，讓他們更好的為業主服務。

　　管理，是一種技術。為了實現管理目標，就要做技術分析。

　　現在，中國和西方的政治領袖都在信誓旦旦的要把政府的權力關進籠子里。這說明，中國和西方遇到了相同的課題：監管政府。

　　中國和西方有了相同的課題，也就有了可以相互借鑒的經驗。

　　本文將以居民小區中業主和物業公司的關系作為比方，同時借助西方的經驗，來對中國改革的目標和各項關鍵任務做出技術分析。

　　商業化社會，什么都離不開算賬。所以，監管政府說到底就是一件事，建立預算制度，讓政府把帳算清楚。這樣就能管住政府了。所以，建立預算制度就是改革的目標。管住了政府，獨立的企業和追求信用的市場自然就會出現。

　　居民小區的管理中，物業公司要服從業主的決定，不可以擅自改變計劃，想干什么就干什么。同樣的道理，在預算管理下，政府所需要完成的每一項任務都應該是事先有計劃，執行過程中有監督，事后有審查的。政府的一切行為都要接受預算的限制。沒有預算的事情一概不準做。有了預算的事情必須要做好。在預算面前，該做的沒有做是瀆職，不該做的去做了是濫權，都是違法行為。相關的政府官員都要受到法律的制裁。

　　西方社會就是這樣做的。沒有預算的事情，政府絕對不能做。如果立法機構沒有及時通過政府的年度預算，政府就要關門。美國的國會曾經多次沒有及時通過年度財政預算，聯邦政府機構就只能多次關門。大門一鎖，政府雇員都上不了班了，連工資都沒有。

　　預算管理，就是這么鐵面無情，把政府的權力關進了籠子里。

　　改革的關鍵路線

　　如果把改革看成一項社會管理工程，實現改革的目標就一定存在著關鍵路線。關鍵路線上的各項任務，決定改革的成敗。

　　預算管理，需要準確的會計數據，而且一定是在預先設定的財務管理的操作中實現的。

　　中國的會計制度落后，做糊涂賬，做假帳，已經到了禍國殃民的程度。不首先改革會計制度，其他都是空話。

　　適應預算管理的需要，會計賬目中必須記錄下各項費用使用的當事人，必須有一目了然的會計報表?？墒乾F在，這些在居民小區的管理中都清清楚楚的事情，政府卻做不到。

　　因此，關鍵路線上的第一項任務就是改革會計工作制度，實行實名入賬。

　　中國的會計現在還是用的蘇聯的記賬方法，在費用支出的記錄中刻意舍去了當事人的信息，而沒有采用西方國家的實名入賬的會計制度。中國的這種做法如果用美國的法律來衡量都是犯罪行為。錢被誰花掉了都不知道，還談得上什么管理？中國會計的糊涂賬和假賬，都是從這里開始的。

　　有了實名入賬，會計的記錄就是完整的。這樣的記錄，在實際的管理過程中，經過當事人和預算項目的負責人的審閱，數據的可靠性就有了第一層保證。再加上和銀行對賬單的比對，以及各個收入方和支出方記錄的相互比對，會計數據的可靠性就有了第二層保證。用這樣的數據做出來的會計報告才是任何時候都不怕刨根問底的，任何細節都可以找到依據的，任何人要在里面做假都是困難重重的。

　　沒有實名入賬，導致大量的資金去向不明。這些去向不明的資金就是貪污腐敗的資金來源。因此，即使僅僅為了反對貪污腐敗，實名入賬也是必需的。

　　這些都是生活常識?？墒侵袊F在的會計制度就是背離生活常識的。

　　第二項任務就是改革會計科目。采用貼近生活的會計用語，做出準確易懂的會計報表，來支持預算的審核和執行。

　　現在的中國會計，雖然記的都是假賬和糊涂賬，可是會計名詞艱澀，會計科目死板，做出來的會計報表不僅令人費解，甚至令人生畏。老板看不懂會計報表，政府官員也看不懂會計報表，人大代表審查政府預算，還是看不懂會計報表。原因就在于這些表格還停留在蘇聯計劃經濟年代的做法上。

　　會計技術的改進雖然永無止境，可是，起步實在不難。

　　采用實名入賬的記賬方法，對會計軟件上的修改，最多兩個星期就可以完成。除去艱澀的會計名詞，設計出貼近生活常識的會計科目，充其量也只需要兩三個月的時間就可以完成了。這都是非常非常寬打寬算的。

　　還必須說明的是，會計不去做假賬，工作量會大大降低。道理很簡單，一句真話就能說清楚的事情，如果要隱瞞真相，用一百句假話來圓謊也還是會矛盾百出。說謊，工作量繁重。

　　第三項任務，在國家稅務部門建立起所有納稅的企業和個人的檔案。一個物業公司都會有每個業主的資料，也有能力面對每個業主提供服務，政府稅收部門怎么能對納稅人的狀況稀里糊涂，一問三不知？

　　第四項任務，逐步開始國家稅務局和每一個納稅人的一對一的服務。

　　預算制度的實施要從稅收制度開始。

　　在政府和納稅人之間一定要能展開一對一的對話。把帳算清楚。政府該收的稅要收，該退的稅要退。

　　在美國，每個納稅人每年都要和稅務局結賬一次，讓稅務局把多收的預收稅款退還給納稅人。在這個過程中，自然就實現了納稅人對政府的監督。誰不愿意和政府結帳，誰就拿不到政府的退稅了。養成了納稅人和政府結賬的習慣，政府就只能依法征稅，還想去非法獲得收入就難上加難了。

　　中國現行的稅收制度是不符合預算制度的原則的。請看。

　　政府稅收的增長速度連續二三十年都遠遠高于經濟成長的速度。“藏富于民”的古訓早已經被丟到了九霄云外。

　　稅收部門的任務不是依法征稅，而是完成上級交給的稅收任務。收到的稅金從不嫌多，越多越好。

　　稅法，實際上都變成了立法機構制造的增加稅收的借口，而不是政府和納稅人都必須遵循的法律。

　　稅收政策五花八門，解釋權都在政府的稅收部門，甚至就只決定于當時當地的“領導”怎么說。“領導”一換，納稅人就會面臨補稅，甚至罰款。

　　政府的稅務機構完全不具備和納稅人一對一的對話能力。只有收稅能力，沒有退稅能力。個人和企業對政府稅收部門的監督幾乎不存在。

　　政府收稅，不論稅種，實際征稅過程中，都只當買路錢來征收。“一夫當關，萬夫莫開”，“愛你沒商量”，納稅人就像遇到了草莽英雄。政府到處設卡，留下買路錢才能放行，撈到一筆算一筆。政府收稅，堂堂正正，怎么能像土匪打劫一樣，如此行為不端？這絕對不是個別工作人員的作風問題，而是制度。

　　工薪收入要交稅，買國債，炒股票的收入反而不要交稅。資本利得，在西方都是重稅，卻被稱為資本主義國家。到了中國統統免稅，反被稱為是社會主義國家。張冠李戴了？

　　更有甚者，按照稅法的規定，政府官員退休以后上萬元的月收入不需要交納所得稅，窮苦的低收入階層一千多元的月收入都要交稅。已經是什么年代了，怎么還會有這樣的法律？是為國恥。

　　如此等等。

　　中國現行的稅收制度完全不是一個現代文明大國的稅收制度，而是有法律借口的攤派。堂堂正正的政府稅收，現在都淪落成了違法亂紀的攤派。

　　在預算管理中，對收入的管理比對支出的管理更為重要。很明顯，一個不能通過依法征稅獲得財政收入的政府，絕無可能接受預算制約，依法施政。

　　試想一下，如果物業可以隨意向業主收費，又可以隨意使用，還會老老實實的為業主辦事嗎？

　　第五項任務，建立和完善從會計審核到預算審核的完整的工作制度。

　　沒有預算的收支，會計就要拒絕執行。這就是最基本的會計制度。在美國，大公司和政府的會計常常都是注冊會計師來擔任的。如果會計師不能按照預算原則辦事，他們的執照就會被吊銷。當預算沒有通過的時候，財務管理就會自動停止工作。總統或者公司總裁簽字也沒用。中國應該學習美國，建立起嚴格的會計工作制度。

　　第六項任務，學習美國的司法體制，改造司法系統，建立獨立的直屬中央的維護中央法律的法庭和警察。美國的司法系統也體現了預算管理的原則，不同的法律下有不同的警察，中央情報局，聯邦調查局，稅法下面有稅警，移民法下面有移民警察，等等。各有各的預算，各自執行各自的任務，絕不允許越權。誰犯法就法辦誰。

　　中國也應該依法建立司法系統。對于各地涉嫌玩忽職守，違反中央法律的黨政府官員，都應該在中央的法庭接受審判。

　　美國的聯邦法律和聯邦法庭都有極高的權威，違反聯邦法律，在美國是讓人談虎色變的事情。可是在中國，到處都是土霸王，小鬼當道。中央政府的尊嚴就像佛堂里的菩薩，說幾句言不由衷的好話就打發了?！罢畈怀鲋心虾！?。學習美國，建立起了獨立的司法體制，才能讓任何人想要做土霸王都難上加難。

　　第七項任務，從中央政府機構開始嚴格預算管理，杜絕攤派行為，隨時法辦違法的官員。

　　中國現在還沒有嚴格的預算管理。中國的現行制度是以“政治正確”領先，只要政治正確，就可以無法無天的制度。

　　誰能夠被認為是政治正確的呢？在現在的政府體系中，當然的就是地位越高權力越大的人，就被認為越是正確。所以，這樣的制度就一定會包容和培養唯上是從的，無法無天的土霸王，就一定會鼓勵官員以破壞國家法制來顯示個人權威，就一定會鼓勵官員只要找到強硬后臺，就可以無惡不作，就一定會養成政府里和社會上無處不在的目無法制的歪風邪氣。這樣的制度會成批的培養貪官，一點都不奇怪。如果不改變這樣的制度，打擊貪官的實際作用，就只是在換一批人來做貪官。

　　在財政上，維護這種治國體系的就是攤派制度。

　　攤派是以行政權力為背景的把上級政府的支出轉移到下級政府和企業的行為。攤派形成的中央和上級政府的隱形的財政收入和支出，完全在預算之外，也不可能完整的有條理的出現在會計記錄中。即使有記錄，也是諱莫如深，不可告人，不允許任何人提出異議的。攤派，事先沒有計劃，執行中不可能有監督，事后也不會有審查，完全與預算管理的原則背道而馳。

　　攤派既不合理，也不合法，是完全沒有法律依據的。攤派能夠實現依靠的是“政治正確”的借口。中央檢查地方的工作，上級檢查下級的工作，都是“政治正確”的表現，因此就有借口把所產生的費用攤派下去。遇到了天災，救災就是“政治正確”，因此也可以有借口去攤派。如此等等。只要“政治正確”，就可以拉大旗，做虎皮，嚇唬別人，為自己壯膽，公開招搖過市，私下中飽私囊。不論在歷史上，還是在今天，在“政治正確”的大旗下，不知產生出了多少發國難財的貪官污吏。大災大難出大貪官的歷史故事從古到今，情節都大同小異，改變的只是貪官的名字。

除了“政治正確”的保護傘以外，攤派成為中國特色的政治經濟現象，還有兩個重要的原因。

　　第一，依法征稅，需要基本可信的關于納稅人的會計數據作為政府收稅的依據。政府不能沒有收入。在會計數據不可采信，依法征稅就不能保證政府收入的時候，“政治正確”下的攤派就變成了無可奈何的選擇了。

　　第二，攤派不合法，可是攤派最方便官員們培植親信。通過攤派，上級容易在下級中找到敢于犯法來表達個人忠誠的打手，下級容易在上級中找到敢于犯法來給自己撐腰的政治靠山。在“政治正確”的旗幟下，官員們可以既有風險又有保險的犯法，找到狼狽為奸的政治支持，為升官鋪平道路。形成了這樣的風氣，自然就會導致官場的上上下下都在拉幫結派，分享攤派的非法收益。

　　于是，攤派雖然從來沒有法律地位，可是在沒有能力通過預算制度來監管政府的中國，就成了支撐國家機器運轉的潛規則。盡管這樣的運轉弊端叢生，可是，總比停止運轉要好。

　　實行預算制度，意味著法律將嚴禁下級為上級付賬，嚴禁企業為政府付賬。從中央開始，官員到下級政府和企業考察工作，都必須自帶干糧。違法行為一經查實，就要受到制裁。這些都是西方國家的成熟經驗。

　　實行預算制度，禁止攤派行為，必須由中央帶頭實行。因為很顯然，在現行體制下，下級政府和企業絕對沒有能力拒絕來自中央和上級的攤派。

　　第八項任務，把嚴格的預算管理制度逐步推廣到地方政府和企業。

　　完成了這樣八項任務以后，以預算制度建設為中心的中國的法制建設就基本上完成了。然后，水到渠成，讓立法機構審核政府預算，以此來取代“黨中央國務院決定”的體制，把黨庫和國庫分開，全面實施憲政的條件就成熟了。反之，不論誰在臺上，都不可能做到依法辦事。

　　綜上所述，在改革的關鍵路線上的各項任務之間的邏輯關系就是，必須先有會計改革，才會有改革稅收制度，推行預算制度的技術手段。改革了稅收制度，預算制度才可能確立。建立起了預算制度，管住了政府，獨立的企業和有信用的市場就都有了成長的空間。有了司法體系的改革，就有了這一切的法律保證。

　　在改革年代，沒有反對改革的人，沒有不愿改革的人，只有不會改革的人。

　　提高管理技術，把握住各項改革之間的邏輯關系，改革就會有成功的希望。